您的位置：牛羊超载开山挖矿：祁连山生态治理亟待健全机制
来源：人民日报 发布时间：2017-02-22 22:25:45
靠山要护山，靠水要爱水。中科院西北生态环境资源研究院教授陈广庭说：“破坏环境可能是一夜之间的事，恢复生态则需要漫长的过程。”区划多变，权责失衡保护范围多次调整的保护区“过去办企业时，我们曾向保护区管理局发公函，看看项目是否在自然保护区内，但没得到回复。”甘肃肃南县国土资源局一位负责人说。“不回复，你们怎么办？”“企业是招商引资来的，还能怎么办……”“皮球”踢到甘肃祁连山国家级自然保护区管理局，一位副局长苦笑：“不是不回复，而是没有依据。”2012年2月，环保部公示调整后的祁连山自然保护区面积、范围及功能区划，2014年10月正式公布。“这期间功能区界限可能发生变动，怎么答复？”“不答复，后面将发生什么？”“……”副局长不做声。祁连山保护范围多次调整，功能区划一度模糊，实地落界姗姗来迟。1987年，甘肃省设立祁连山自然保护区，面积176万余公顷；次年5月，国务院批复建立甘肃祁连山国家级自然保护区，但未公布保护区范围界限。2014年10月，环保部发布甘肃祁连山国家级自然保护区范围和功能区划，随后实地立标。2016年9月，根据上述文件，甘肃省修订《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》，确认保护区范围和功能区面积等。核心区禁止单位、个人进入，居民逐步外迁；缓冲区禁止旅游和生产经营；实验区内经管理局批准，在不破坏植被的前提下，可开展经营。30年来，保护区甘肃段范围面积多次调整，功能区划一度有名无实，实地勘界雾里看花。青海方面也多次“游移”，存在类似尴尬。在管理上，祁连山保护区存在“两张皮”，多头执法，“守夜人”貌似很多，守好一座山却相当艰难。保护区实行地方政府和管理局双重管理，以地方为主。1989年甘肃祁连山国家级自然保护区管理局挂牌成立，为甘肃省林业厅下属机构。但管理局下面没人也没“枪”，只能依托各县国有林场、护林站，成立管护站，“一套人马，两块牌子”。国有林场、护林站在业务上由管理局协调，领导干部由县里任命，人员靠地方供养。平时好说，发生利益纠葛时，到底听谁的？管护站在林业领域有执法权，在自然保护区方面，却没有执法主体资格，而保护区内资源管护涉及国土、农牧、水务等多个“婆婆”。保护区跨张掖、武威、金昌等市的8个县区，山大沟深，犬牙交错。管理局机关有几十人，基层管护站共1400多人，面对的好比汪洋大海。肃南县管护站人均管护面积5.8万多亩，是国家规定上限的5倍多。保护区内设立的矿山、水电等企业，审批多在县以上，各有“来头”。保护区张掖段现有72个矿权项目，63个属于省级以上发证。黑河宝瓶水电站为省属国企，所处寺大隆林场归张掖市林业局管，行政区划则属于肃南，环保由县环保局和林业局管。2014年以前，保护区没有实地界限。2007年以前设置勘查项目47个，部分项目开展多年，有的投入几千万元。位于肃南的九条岭煤矿，始建于上世纪50年代，2000年前后，矿区资源枯竭，人员社保等就近移交给武威市，矿区恢复治理任务则“甩”给了肃南。“一些矿权项目在保护区成立前就已合法存在，后来设立保护区，又多次调整范围，有些企业是‘被保护’进了保护区。”张掖市一位负责人深感无奈，“这是成长的烦恼，也是进步的代价。”一座山是完整的生态系统，而甘青两省保护层级并不统一。甘肃段是国家级自然保护区，1988年设立；青海段则是省级自然保护区，2005年底设立。保护不同步，执法标准不统一，出现微妙的“跷跷板”现象。体制问题，难免影响执行。表态不能解决问题，落地落实才是最好的态度。2015年9月的那次约谈，是环保部针对国家级自然保护区首次公开约谈，各方均表示抓紧整改。然而，去年环保部对保护区甘肃段遥感监测、实地调查显示，一些问题“涛声依旧”。去年11月底，中央环保督察组到保护区张掖段实地检查，发现甘肃省国土厅存在违规审批。约谈要求落实不到位，“遗留问题”依然存在。发现问题，媒体曝光，督促整改，再发现问题……记者近年多次探访祁连山区，区域生态保护工作总体得以提升的同时，也在一些地方拧成难解的“死疙瘩”。“过去环境保护让位于经济活动，生态欠账严重。现在缺资金和技术，生态恢复花费的时间往往是损坏时间的数倍。”中科院西北生态环境资源研究院教授冯起直言。减人减畜，定居舍饲传统牧业的突围肃南是纯牧业县，尚有2.4万余农牧民生活在保护区，祖祖辈辈放牧为生，牧业收入占家庭收入的七成多。“过去传统放牧，养得多，挣得多。嘴巴太多了，草原受不了。”肃南县农牧委副主任代建聪说，过去有的母羊冬天产羔后，营养跟不上，身体虚弱，哪有奶水？连自己的“羊宝宝”都不认，有的牧民不得不挤牛奶喂羊羔。草原退化，不堪重负。2011年，国家实行第一轮草原补奖政策，禁牧减畜，以草定畜。对禁牧实行补助，对草畜平衡给予奖励。按照规划，肃南680万亩草原实行禁牧和草畜平衡。牲畜要从草原减下去，往哪儿减？顾自福老家在肃南县大河乡红湾村，海拔较高，娃娃上学、老人看病都不方便。他家承包草场7000多亩，过去每年养200多只羊，卖羊羔、剪羊毛，每年净收入3万多元。“那时都想多养羊，到了冬春季节，草不够吃，就凑合着过，只要母羊饿不死就行。”后来顾家6000多亩草场禁牧，加上草畜平衡奖励，每年固定收入11万余元。为了增收，顾自福每年照旧养200多只羊，怎么办？