垃圾焚烧项目“一建就闹一闹就停”

　　去年6月，湖北仙桃部分市民反对生活垃圾焚烧项目落户当地。在强烈的反建声中，仙桃停建垃圾焚烧厂。

　　与一般的突发性环境群体事件相比，发生在仙桃的冲突是一起典型的邻避事件，因为项目还未建设，潜在的环境风险也没有出现实际的危害。近年来，二甲苯(PX)化工项目、垃圾焚烧项目在一些地方，遭到居民不同程度的反对，陷入“一建就闹，一闹就停”的困局。如何走出邻避效应的困局？记者采访了有关人士。

　　邻避事件进入多发频发期

　　“一建就闹，一闹就停”，带来政府、社会以及企业的多输局面

　　邻避效应，英文为“Not In My Back Yard”，直译为“不要建在我家后院”，指当地居民因担心建设项目(比如垃圾焚烧厂、核电厂等邻避设施)对身体健康、环境质量等带来负面影响，激发人们嫌恶情绪，以至于采取强烈的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。与“邻避”相对应，“迎臂效应”指的是人们不排斥甚至欢迎相关项目的落地，认为其能给社区发展带来好处。

　　国务院发展研究中心一份报告显示，我国邻避事件最早出现在2003年，2009年达到阶段性新高，出现13起；2014年达到峰值15起，2015年下降到5起。2016年又频发，环境保护部统计，去年3月—10月，发生了19起。

　　“目前，我国邻避事件进入多发频发期，主要集中在垃圾处理、石化、涉核项目等领域。”环境保护部环境发展中心主任任勇说。

　　目前，我国在建和运行的垃圾处理设施有400多个，其中在建的200多个。根据“十三五”生态环境保护规划，到2020年，垃圾焚烧处理率达到40%。我国还要再建180多个垃圾处理设施。任勇判断，随着建设高峰的到来，如果处置不当，可能还会发生更多的邻避事件。“针对垃圾处理设施邻避事件，峰值还没有到”。

　　2012年6月，四川什邡投资过百亿的钼铜项目破土动工。在开工典礼的第二天，因担心钼铜项目可能会给当地带来环境破坏，十几名市民集体到市委上访。随后事态愈演愈烈，示威人数不断增多，最终什邡市委书记明确表态，钼铜项目不再建设。实际上，什邡钼铜项目是一个利民的资源节约型、环境友好型项目，技术相当先进。

　　国务院发展研究中心的报告梳理了96起邻避事件，近1/3项目停建或停产。根据2016年的情况看，“一建就闹，一闹就停”的情况占到50%以上。

　　“邻避事件带来的是政府、社会以及企业的多输局面。”任勇说，国计民生项目停建，影响经济转型升级，经济社会成本巨大。以PX项目为例，我国现在有17个PX项目，产能达到1300万吨。PX产品自给率曾在65%左右，但目前降到40%多。这和邻避事件频发高发处理不当不能说没有关系。

　　此外，规划决策“朝令夕改”，也令政府公信力受损。

　　邻避问题有多方面原因

　　一些违法排污设施损害百姓权益而遭抵制，这不属于“邻避”

　　“从环境经济学理论看，邻避问题之所以发生，根本原因在于邻避设施正外部性和负外部性不公平的分配，引发了所在地居民不公平感。”任勇说，台湾有一句话说得很形象，鸡屎拉在我家后院，鸡蛋下在别家院。以垃圾焚烧厂为例，处理垃圾是公益，效益由城市全部居民共享，但垃圾焚烧厂可能出现的污染风险由周围居民承担。

　　他认为，邻避问题直接原因包括这么几方面：政府决策过程不透明，信息公开不够，公众参与不足；公众对环境问题的意识有了，但缺乏科学认知，科普工作不到位； 环境监管不到位，技术工艺不过硬， 公众不信任有关项目能合规运行；群众利益受损，缺乏补偿共赢机制等。

　　“在新媒体、互联网时代，公民环境保护意识开始觉醒，表达渠道也拓宽了。但环境决策机制还很滞后，没能跟上社会的变革。”公众与环境研究中心主任马军说，我国环评制度借鉴西方，却一直没有将“利益相关方”借鉴过来。

　　“一些地方政府还处在一种‘邻避无意识’状态，项目决策阶段没有很好听听老百姓的意见，开建的时候才向老百姓公示。认识不到位、不科学导致事前不重视、事后处置方法不当。用传统管理思维、手段去解决转型社会的复杂问题，最终只能碰壁。地方政府要客观冷静对待公众对环境问题的邻避关注，以此倒逼政府治理方式改革、强化环境基础设施建设。”任勇说。

　　湖南省有几处生活垃圾无害化处理设施，存在污染物排放不达标、恶臭扰民等问题，甚至出现村民集体拉横幅 、阻挡垃圾车进入处理厂等冲突事件。调查发现，在这些项目中，都有技术选择不当、工艺不稳定等问题。

　　环保民间组织芜湖生态中心发布的《231座生活垃圾焚烧厂信息公开与污染物排放报告》显示，其中31座焚烧厂2016年累计超标排放4682次。“一些项目环评并不严谨，实际运行过程中与承诺的技术、管理水平有差距，导致达不到排放标准。”马军说。

　　“有一部分设施因为监管不到位，违法排污对老百姓造成了损害，导致百姓对这些设施的抵触。”在任勇看来，这种问题不应该简单划归邻避问题，而是要加强监管主动维护老百姓的正当权益。

　　需用法治思维来化解

　　应立法明确设施性质、政府责任、公民责任、补偿机制等问题

　　“破解邻避问题的关键就是信息公开。”马军认为，企业应该主动公开环境信息，但一些企业没有意愿，甚至没有能力面对公众，躲在政府背后。

　　《环境保护法》《企业事业单位环境信息公开办法》《大气污染防治法》等法律都明确提出，在相关名录上的企业，包括垃圾焚烧厂，要进行相应的信息公开。“邻避事件接连发生，说明信息公开实施的情况不太理想。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文说。

　　芜湖生态中心发布的报告显示，231座垃圾焚烧厂中只有104座列入国家重点监控企业名单，其中77座公开污染物排放信息。全国只有不到一半的垃圾焚烧厂，通过企业自行监测信息平台公开污染物排放信息，且信息不完整、不及时。

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