10月24日，十四届全国人大常委会第六次会议表决通过了全国人民代表大会常务委员会关于批准国务院增发国债和2023年中央预算调整方案的决议。
根据10月25日国务院政策例行吹风会上公布的消息，中央财政将在今年四季度增发2023年特别国债1万亿元，支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力。今年拟安排使用5000亿元，结转明年使用5000亿元。此次增发的1万亿元国债全部通过转移支付方式安排给地方使用，全部列为中央财政赤字，还本付息由中央承担，不增加地方偿还负担。
根据财政部安排，此次1万亿元国债将主要投向八大方向：灾后恢复重建、骨干防洪治理工程、自然灾害应急能力提升工程、其他重点防洪工程、灌区建设改造和重点水土流失治理工程、城市排水防涝能力提升行动、重点自然灾害综合防治体系建设工程、高标准农田建设。今年全国财政赤字将由3.88万亿元增加到4.88万亿元，预计赤字率由3%提高到3.8%左右。
今年年中，中国经济复苏转弱，市场不断呼吁新一轮刺激政策出台，部分观点就主张扩大“中央本级债务”，刺激经济。
通常而言，以财政刺激经济存在两条重要的债务红线：一是赤字率，即赤字/GDP，一般要求等于或者低于3%。二是政府负债率，即（中央政府债务+地方政府债务）/GDP，一般要求低于60%。这两者主要来自《马斯特里赫特条约》提出的参考标准。今年全国财政赤字率将由3%提高到3.8%左右，是否会放大国家背负的债务风险？
《财经》采访的专家们均表示，由中央政府扩张债务、财政政策仍有较大的安全空间。
打破3%的赤字率约束，这是财政思路的一种突破。在风险可控的情况下，为后续宏观调控提供了必要空间，未来应对短期经济波动的调整能力也大大增强。专家们认为，3%的赤字率作参考即可，实际上很多欧美国家也并未完全遵守。操作中，财政政策应更关注眼下的经济需要，而非3%赤字率的表面含义，更不应让这一数据“束缚住手脚”。
到四季度才将赤字率上调至3.8%，应该是决策部门认识到，当前全球经济复苏的情况都比过去想象的更加复杂和严峻，需要更积极的财政发力。这也是对明年宏观政策的提前宣示，可以预计，明年的财政、货币政策将继续保持宽松积极的节奏。
对于60%的政府负债率红线，官方公布的阳光化公共负债率，大概是40%。地方政府的隐性债务缺乏官方数据，有研究认为60多万亿元的城投债里，10%-30%可能是地方政府隐性债务，如此，即便按高端估计再叠加20万亿元的债务，公共负债率也仅抬升至50%多。
“公共负债率再抬高一些，也不是什么过不去的坎。《马斯特里赫特条约》是欧盟国家达成财政纪律条款时画的一条界限，没有经过学理上的严格证明，是为了配合货币联盟，在财政纪律方面确定的一条整数关口的预警线。欧洲主权危机发生后，一些小国家守不住这条线，德国、法国也没能守住，后来等到局势平息后，才又退回了60%的线以下。”华夏新供给经济学研究院创始院长、财政部财政科学研究所原所长贾康说。
但有观点担心，特别国债能否切实落到防灾减灾等项目上？地方政府债务到期，如果特别国债被挪用于化债，无法起到创造就业、刺激经济的效用？
今年10月以来，各地正密集发行特殊再融资债券以置换隐性债务。特殊再融资债券的本质是借新还旧，将隐性债务显性化，先释缓当期偿债压力。《证券时报》统计，截至10月31日，共有25个省、自治区、直辖市、计划单列市累计发行特殊再融资债券10126.8亿元。另据安信证券数据，截至10月13日，云南、内蒙古、辽宁（含大连）发行再融资债券规模均超千亿元。重庆、广西、湖南、贵州发行再融资债券规模超400亿元。
一位不愿具名的财政人士告诉《财经》，此前在地方专项债下达的过程中，一些地方政府确实存在挪用资金解燃眉之急的情况。如果地方政府真的没有其他渠道资金去补窟窿，无法确保正常运转，可能导致经济问题的社会化、政治化。这种情况出现后，上级政府只好睁一眼闭一眼。然而，此次发行1万亿元特别国债，用途非常明确，原则上并不能挪用。
在10月25日国务院政策例行吹风会上，国家发展改革委副秘书长张世昕亦表示，为促进资金使用精准有效，本次增发国债资金全部按项目管理。将通过在线监测、现场督导等方式，加强对国债项目开工建设、资金使用等情况的监督检查，推动项目顺利建设实施，进一步增强防灾减灾救灾能力。对挤占挪用国债项目资金等问题，将按照有关规定严肃追责。
尽管本次增发的国债明确不能直接用于地方化债，但该笔资金转移支付给地方使用后，原本用来巩固水利项目的资金就可以腾挪出来，一定程度上降低地方政府的收支压力，也会间接利好地方化债、发工资等经常性支出。“甚至可以说，此次增发的万亿国债可视为此前政治局会议所提‘一揽子化债方案’的一次实践。”
“此时发行国债有利于解决地方抗灾救灾能力不足的问题，同时为年底和明年的经济修复提前蓄力。”中央财经大学中财-安融地方财政投融资研究所执行所长温来成对《财经》表示，本次增发的1万亿元国债，虽然按特别国债进行管理，但从本质上来说仍属于一般国债。主要是因为，本次增发国债计入财政赤字，由“第一本账”（一般公共预算）进行核算。而特别国债不计入财政赤字，由“第二本账”（政府性基金预算）进行核算。
严格意义上的特别国债，改革开放后中国仅发行过三次：1998年亚洲金融危机、2007年全球金融危机以及2020年抗疫特别国债。近年来，由于房地产市场低迷，地方财政压力加大，部分观点开始呼吁由中央来承担加杠杆的责任、支撑财政支出。对此，温来成介绍，中央加杠杆就是发行国债，一般来说，有普通国债、定向国债和特别国债三大类。
资料来源：《财经》区域经济与产业研究院研究员张舸根据公开信息整理 制表：颜斌
中国人民大学国家发展与战略研究院教授刘晓光分析，今年增发的1万亿元国债用作特别国债管理，一因其专款专用，有需要解决的特定资金用途；二则是其发行时间点在年底，而一般国债需要在年初提请人大审议本年度发行额度。特别国债指定用途，将有助于资金迅速落地到项目，在短期内投入建设形成实物量，提高财政资金的使用效率。对急需灾后重建的地区来说，这笔资金将有效缓解地方财政的压力，也算间接化债。“即使没有增发国债，政府也要安排资金投入这些民生工作。”
1998年发行的2700亿元特别国债为期30年、不列入赤字，而今年的1万亿元国债列入赤字。对此，贾康解释，这是出于技术性考虑，实质内容没有变化。地方专项债其实也是中央层面特别国债的地方化，在政府性基金预算中核算、不列入赤字。特别国债可以达到3年至30年的覆盖期，公共部门负债空间腾挪的弹性很明显，可以覆盖一些非常弱的现金流项目。
从全盘来看，中国政府债务呈现出地方政府杠杆高、中央政府杠杆低的特点。贾康分析，此次1万亿元特别国债的发行，利用了公共部门发债安全区内的一部分可用空间，以中央政府金边债的信用，以相对低成本的发债筹集资金，再通过转移支付交给地方用。今年赤字率虽然从3%提高至3.8%，但跨年度、覆盖两年，属于一种较好的衔接方式。
多位专家向《财经》指出，中央财政更多地承担财政赤字，并发行国债增加转移支付给地方政府，在未来或成常态。粤开证券首席经济学家罗志恒向《财经》分析，与地方债相比，国债的发行利率低、到期周期长。由中央发债，既有空间，又能降低发债成本、拉长周期。 特别国债并非刺激经济常用手段。温成来指出，如果今年顺利完成5%的经济增长目标，且明年经济形势有所好转，应适当管控债务发行总量，甚至可以适度回调。“总体来讲，当前积累的债务风险确实不小了。”当前，央地财政收支与其事权并未完全匹配。1万亿元国债旨在“稳增长”过程中，缓解央地财政关系矛盾。接下来，要优化央地债务结构，增加国债、减少地方债，减少财政风险；从大方向上逐步推进央地财政改革。
10月30日至31日，中央金融工作会议在北京召开，会议亦提出，建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。
谨防国债资金引发重复建设
2023-11-22 09:33 经济日报
增发1万亿元国债，是我国宏观政策跨年发力的一项重要举措，也是落实中央关于“积极的财政政策要加力提效”“用好政策空间、找准发力方向”等要求的具体体现，不仅有利于补短板、强弱项、惠民生，也有助于进一步巩固我国经济回升向好态势。
此次新增1万亿元国债是继1998年、2007年和2020年之后我国发行的第四次“特别国债”，也是中央财政近10年来首次将年内财政赤字率从3%提高到3.8%。与以往不同的是，此次国债发行选择了支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力领域，且资金全部由中央承担，不增加地方财政支出压力。此外，在资金安排上，新增国债发行分两年使用，为明年新增债务规模留出了充足空间。
尽管此次增发国债具有鲜明的政策导向性，且针对性强、目标明确，但如何把国债资金用在刀刃上，谨防项目一哄而上、盲目上马，避免引发低水平重复建设和产能过剩，仍须引起足够重视。
建立统筹协调机制，强化规划引领。增发国债是一项系统工程，涉及到从中央到地方的不同部门和地区。资金投放前，要建立部门配合、央地协作的协调机制，充分沟通协商，确保相关地区和领域的项目建设能够相互衔接，避免出现重复建设。资金使用过程中，要严格按照国债资金使用总体规划所确立的目标要求，明确投资方向、重点领域和项目布局，各地区各部门应依据总体规划，制定详细的建设规划和实施方案，确保国债资金用于最需要最紧迫的领域和项目。
加强项目申请评估，做好项目监管。严格对国债申请项目的评估，扎实做好前期研究论证工作，避免因仓促上马导致后续建设出现重大困难。要优先支持建设需求迫切、投资效果明显的项目，坚决避免安排一般竞争性产业项目、楼堂馆所、形象工程和政绩工程等。对国债资金要采取全流程跟踪监控，及时发现并妥善处置可能出现的影响资金使用效益的问题，确保项目按照批准的建设内容和进度实施。对于擅自改变建设内容、进度缓慢或挤占挪用国债项目资金等问题，应及时采取措施予以纠正并严肃追责。
构建信息共享机制，形成工作合力。按照“资金和要素跟着项目走”的原则，及时公开国债资金的投放领域、项目进展和效益情况等信息，强化用地(用海)、环评等要素保障，确保资金需求与建设进度相匹配。同时，积极发挥社会监督和舆论监督的作用，让那些打着各种旗号、隐蔽性强的重复建设无处遁形，真正把国债资金用实用好，加快推动形成国债驱动投资、带动产业链复苏、扩大内需的正向循环。 作者：金观平
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