中央经济工作会议：降社保费 精简归并“五险一金”

　　清华大学就业与社会保障研究中心近日发布的《中国老龄社会与养老保险发展报告》(2014)称(下称《报告》)，无论是与OECD(经济合作与发展组织)这类发达国家相比，还是与主要的发展中国家相比，中国养老金费率均“处于全球最高水平之列”。

　　与人口结构不相称的费率

　　从1986年到2005年养老保险改革的历史可以看出，中国养老金的费率一路上升。

　　1986年出台的《国营企业劳动合同制暂行规定》规定总费率为18%(企业缴费15%)；1995年出台的《关于深化企业职工养老保险制度改革的决定》规定总费率为26%(企业缴费23%)；2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》规定总费率为28%(企业缴费20%)。

　　清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥表示，这些年，按照以支定收的原则来提高费率，导致中国的养老金费率已经高到了与中国人口结构不相称的程度。中国目前不过是老龄化的第一阶段，费率已经高达28%。2012年进入超级老龄化社会(老龄化第三阶段)的德国，费率为企业工资总额的19.6%。

　　根据联合国[微博]的标准，按照老龄化人口的占比，将老龄社会分为“进入”、“深度”、“超级”三个阶段。中国于2000年左右进入老龄社会，预计在2025年左右进入深度老龄社会，2035年左右进入超级老龄社会。

　　《报告》称，根据社会发展的时间表观察各国养老金费率水平，在深度老龄化社会期间约为12%～16%，步入超级老龄化社会之前控制在20%以下。而且，主要发达国家在进入深度老龄化社会之前，均锁定低于20%养老金费率。

　　清华大学课题组的研究结果显示，OECD34个成员国的养老金平均税率为20%，只有意大利(33%)、西班牙(28.3%)超过我国现行养老保险费率水平。2015年美国刚刚进入深度老龄社会，老遗残持续收入保障金计划的税率为12.4%。主要发展中国家，除巴西养老金费率为31%，其余国家至少比中国低4个百分点。

　　中国的养老保险费率高位运行18年之后，已经透支了未来老龄化加剧之后费率上升的空间。虽然地方收支不平衡的范围正在扩大，但企业的不堪重负使政府不能再通过提高费率来增加制度收入。

　　费率为何如此之高

　　关于中国养老保险制度为什么必须维持如此高的费率，业内分析主要是两个原因：一是1997年建立部分积累制的“统账结合”制度时，企业替政府分担了转制成本，该成本政府一直没有偿还；二是基本养老保险制度的赡养率在上升。

　　对于社保费率偏高，人社部新闻发言人李忠曾表示，我国社会保险的总费率偏高与基金支付压力日益增大的矛盾是并存的，社会保险的扩面征缴空间在日益缩小。

　　在这背后，还有另一个难处是，虽然名义费率28%，但由于企业承受能力有限，往往通过做小税基和偷逃税费等方式，导致实际缴费率只有18%左右。

　　即使明知道实际费率比较低，政府也不能再提高名义费率。有些企业严格遵守名义费率造成人力成本高企，而有些企业则靠偷逃税费来生存，制度对于前者来说是非常不公平的。

　　杨燕绥说，养老金高费率导致了诸多弊端，首要一条便是提高企业发展的制度成本，部分企业必须偷逃税费才能生存，地方保险经办机构不得不妥协，社会保险费征缴秩序混乱且不公平。

　　同时，基本养老保险制度的高费率还对于发展职业养老金、企业年金和个人养老储蓄产生挤出效应，加大了参保人对于基本养老保险制度的依赖。

　　从2013年开始，养老保险基金承受了前所未有的压力。从这年开始，养老保险基金收支的差距越来越大，中央财政每年对养老保险制度缺口的补贴都在3000亿元以上，而且，这种收支不平衡还将持续。

　　李忠回答局部地区养老金收支不平衡时表示，主要原因是养老金待遇水平连续上调，基金支出增加；人口老龄化效应逐步显现，参保人员中退休人数增速高于缴费人数；部分地区抚养比较高，负担较重。

　　为什么近两年人口老龄化效应显现？杨燕绥认为，2013年是养老保险制度赡养比变化的一个转折点，中国迎来了1963年生育高峰导致的女性退休高峰(女工人50岁退休)。

　　人口结构的变化对于养老保险制度造成巨大冲击。这将是一波一波袭来的退休洪峰。可以预见的是，如果养老保险制度不作出根本性的改变，养老保险基金和各级财政将承受巨大的压力。

　　不偿旧债难降费率

　　杨燕绥认为，在劳动力市场供给下降，劳动力成本急剧上升的当下，降低养老金费率成为降低企业成本的一个重要突破口，但一旦费率降低就面临着基金的收支不平衡加剧，这成为一个两难选择。

　　养老金必须保持高费率且难以下调的最重要的原因是政府没有承担转制成本，而是通过制定高费率试图最终由企业和职工来承担。这导致在职一代既要通过代际转移支付赡养已经退休一代，同时又要为自己的将来做准备。

　　中国人民大学公共管理学院教授李珍认为，直到今天，转制成本有多少，到底由谁来承担以及如何偿还，在政策层面仍然没有现成的答案。基本养老保险制度历史债务偿还机制的缺失，导致现阶段企业缴费率高，影响了企业的竞争能力。

　　面对养老保险未来所面临的收支不平衡，政府实际上只有两条路可以选：一是划拨国有资产补充社会保险基金；二是继续靠财政的现金补贴。前者是“明补”，后者是“暗补”。从目前财政的收支情况和老龄化所引发的越来越大的收支缺口看，“暗补”这条路实际上是难以为继了。　　中国人民大学公共管理学院教授李珍认为，直到今天，转制成本有多少，到底由谁来承担以及如何偿还，在政策层面仍然没有现成的答案。基本养老保险制度历史债务偿还机制的缺失，导致现阶段企业缴费率高，影响了企业的竞争能力。

　　财政部部长楼继伟今年曾表示，在“划拨部分国有资产补充社会保险基金”的基础上才有条件适时降低社会保险的费率，如果没有划拨补缺口就没有条件降低费率。

　　有媒体报道称，据1997年养老保险改革方案的设计者透露，当年制定28%的费率，其中3%~5%为了解决“老人”未缴过社保费的缺口。如果划拨国有股成功，资金缺口就可以填补起来，缴费率就可以下降3到5个百分点。