大批二线城市规划成“超大城市”

广东人口发展规划最新出炉 明确佛山、东莞为特大城市

2025年，常住人口达到960万人；2030年，常住人口达到1020万人；2035年，常住人口达到1080万人。

这是东莞在最新发布的《东莞市人口发展规划（2020-2035年）》（征求意见稿）中，对未来人口的规划。

数据显示，东莞2018年的常住人口为839.22万人。换句话说，在未来17年中，东莞希望常住人口增幅达到240万以上，较目前人口增幅超过28%。

21世纪经济报道记者发现，除东莞之外，大批二线城市提出了人口的目标，2035年人口将超过“千万级”，成为超大城市。

但是，从各方面因素来看，要达到这些目标仍然有不少“拦路虎”。

二线城市的人口“野望”

9月12日，东莞市政府网站上关于征求《东莞市人口发展规划（2020-2035年）》意见的公告（以下简称《发展规划》）。

《发展规划》明确提出，实施积极的人口调控政策，保持人口增长与经济社会、资源环境相适应，实现有质量的稳步增长。2025年，常住人口达到960万人；2030年，常住人口达到1020万人；2035年，常住人口达到1080万人。

这一目标并非容易达到。数据显示，2017年，东莞常住人口数量为834.25万人，2018年上升到839.22万人，上涨约5万人。如果按照这一增幅，东莞希望达到目标并不容易。

21世纪经济报道记者发现，和东莞一样，许多二线城市提出了“野心勃勃”的人口计划。

比如，成都提出，到2035年，常住人口达到2300万人。这一人口数量较2018年增幅超过40%。南京提出，到2035年，常住人口达到1300万人。而2018年南京的常住人口只有843.62万人，要达到目标，人口增幅需达到54.10%。长沙提出，到2035年，常住人口达到1200万人，2018年该市常住人口815.47万人达到这一目标人口需增长47.15%。

此外，济南提出，2025年人口达到1200万人，2018年该市常住人口883.94万人，达到这一目标人口需增长35.76%。厦门提出，到2030年常住人口控制在550万，2018年厦门常住人口411万，人口需增长33.82%。西安提出，2020年常住人口达到1500万，2018年常住人口1000.37万人，同比增长49.94%。青岛提出，到2020年人口达到1200万，2018年青岛的常住人口为939.48万人，需要增长27.73%。

这些人口计划，意味着南京、长沙、济南、青岛等城市人口将迈入“千万级”。同时，大批城市需要吸纳至少两成以上的人口，才能达到相应规模。

为何这些城市提出“野心勃勃”的人口规划？东莞认为，伴随国内各大城市对人才的竞争日益激烈，政策支持力度加大，人才成为城市群与城市间人口竞争的重点。在粤港澳大湾区，东莞既面临湾区中心城市对高端人才的竞争，也面临节点城市对技能人才的竞争。

事实上，抓住最后的“人口红利”，是很多城市或直接表态，或隐含未说的缘由。

东莞表示，2010 年以来，流动人口增长速度比前十年出现明显下降，年均增速由12％下降为2％。受农业转移人口日益减少的影响，2015年开始，全国流动人口规模从此前的持续上升转入缓慢下降通道，东莞市外来人口在源头上将受到挤压。流动人口向一二线大城市、大都市圈及部分区域中心城市集聚的趋势仍将持续，而农民工的增量部分则主要流向中西部地区

另一个原因是应对老龄化。从人口来看，东莞是一个非常年轻的城市。2010-2018年，东莞市全社会从业人员由 626.25 万人增至 667.17 万人，年均增长 0.8％，从业人员占常住人口的比例持续保持在 76％以上。

然而，很多城市并非如此“年轻”。以佛山为例，广东省统计年鉴显示，2016年佛山就业总人口为438.81万人，常住人口为746.27万人，就业人员占常住人口的比例仅为58.8%。

如果没有足够的人口流入，随着城市老龄化的不断发展，这些城市的老年抚养比将快速上升。

吸纳人口“拦路虎”

但是，人口流入容易吗？

事实上，目标与现实之间，存在着不小的差距。

以郑州为例，《郑州市城市总体规划修订版》提出，2020年郑州市域总人口1245万人。2017年，郑州常住人口988.07万人，2018年，这一数字快速上升到1013.60万人，25.53万人口的上涨，在各大城市中表现突出。但是这一数字距离目标仍然有超过200万的差距，并不容易达到。而且，需要注意的是，2012年，郑州曾经提出人口1500万的目标，只是后面根据形势而进行下调。

在这下调的背后，是我国流动人口减少。国家卫健委去年底发布的《中国流动人口发展报告2018》显示，中国流动人口数量已经连续三年下降，2017年达2.44亿。2015年，这一数据还是2.47亿人。

如果二线城市希望大幅增加人口，将面临多只“拦路虎”。

首先是就业，如果没有足够且合适的就业岗位，人口不会流入。这从部分城市甚至出现人口负增长，即可窥见一斑。

东莞表示，东莞市经济快速发展带动了大量的外来人口来莞就业生活，外来流动人口由1986年的15.62万人增至2018年的453.45万人，其间的2001-2008年出现跳跃性上升。

第二个问题是户籍。

“由于户籍制度，对外来人口在本地长期居住，仍然存在很多制度上的障碍，我国养老保障在地区之间仍然是分割的，公共服务和户籍是挂钩的。”上海交通大学经济学院特聘教授、中国发展研究中心主任、《大国大城》作者陆铭对21世纪经济报道记者表示，“在人口流入地区，外地人在本地缴纳社保，未来需要保证他们享受到相应的权利。”

东莞提出，以提升人口净流入趋势为根本，以提升存量人口、全力争高端增量人口为抓手，实施产业与人口均衡发展战略，合理稳控人口总规模，稳妥扩大户籍人口规模。2018年东莞户籍人口达231.59万人，仅占常住人口比例27.6%。

另一个问题是，如何给予足够的公共设施，以应对流入人口。

数据来源：《东莞市人口发展规划（2020-2035年）》（征求意见稿）

对此，东莞表示，近年来，按照国家户籍制度改革要求，东莞市不断放宽入户条件，入户渠道扩大至条件准入、企业自评人才入户、稳定居住并且稳定就业五年三种。近两年来快速增长的入户人口有效提升了户籍人口占比，同时也对公共服务资源产生了巨大需求，尤其是随迁入户子女数量的大幅度上升，致使公办学位严重紧缺。东莞面临扩大户籍人口规模和公共服务资源滞后的两难境地。

 

未来，东莞将大力提升医疗与教育水平，提出到2025年，千人床位数达到4.8张，千人执业（助理）医师数达到2.8人；2030年，千人床位数达到5.0张，千人执业（助理）医师数达到3.0人；2035年，千人床位数达到5.2张，千人执业（助理）医师数达到3.2人。此外，加快推进学校建设，增加公办学位供给。2025年、2030年、2035年，小学在校生规模分别达到101.6万人、107.8万人、114.3万人，初中在校生规模分别达到38.4万人、40.7万人、43.1万人。

事实上，人口流入经济发达的二线城市是大势所趋。

“越是能在制度层面保障工作一代向劳动生产率高的地方流动，中国工作一代创造的财富越大，中国养老压力越能得到缓解。中国需要首先把劳动一代蛋糕做大，经济增长质量提升，然后再次分配，让退休一代从做大蛋糕中得到自己应有的福利。”陆铭表示。

21世纪经济报道 陈洁