农村土地制度改革两次延期

 　 农村土改为何两次延期？专家：一些试点未能领会中央改革部署深意

　　简介：不少试点地区对中央改革精神理解不到位，有些在推动改革的过程中满足于完成“规定动作”，未能领会中央改革部署的深意。

　　自从2015年，全国人大授权33个试点地区暂时调整实施相关法律，进行为期三年的“三块地”改革。如今，土改已历经两次延期，目前来看，至少需要等到2019年底才有可能结束。

　　农业农村部农村经济研究中心副研究员刘俊杰近日接受第一财经专访时表示，农村土改试点，尽管取得了一定的成效，完善了相关工作制度和政策体系，但是相较于十八届三中全会《决定》提出的“建立城乡统一的建设用地市场”要求，尚有距离。 

　　他认为，不少试点地区对中央改革精神理解不到位，有些在推动改革的过程中满足于完成“规定动作”，未能领会中央改革部署的深意。

　　所谓“三块地”试点改革，具体指农村土地征收制度改革试点、农村集体经营性建设用地入市改革试点、农村宅基地制度改革试点。原定试点三年，于2017年底结束，后在多重因素的共同作用下，延长至2019年底。

　　2018年底，根据官方口径“土地管理法修正案公布实施还需要一段时间，试点政策也存在需要通过进一步深化试点解决的问题，还要与法律修改稳妥衔接，因此有必要延长法律调整实施期限”，全国人大常委会审议关于再次延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定草案，拟将农村土地制度三项改革试点法律调整实施的期限再延长一年至2019年12月31日。

　　一些地方陷入改革“内卷化”困境

　　在全国人大授权之后，2015年7月，33个试点地区改革实施方案获批，试点工作全面启动。

　　在改革进行一年多的时间内，土改实行的是分开改革，33个试点县中，有15个试点宅基地改革，15个试点农村集体经营性建设用地改革，另有3个试点征地制度改革。

　　直至2016年9月开始，原国土资源部才采取“试点联动”方式扩大“三块地”改革试点的覆盖范围。农村土地征收制度改革扩展到全部33个试点地区；农村集体经营性建设用地入市改革也扩展到全部33个试点地区；农村宅基地制度改革在15个地区安排试点。

　　比如，在农村土地征收制度改革试点中，试点地区在缩小征地范围、规范土地征收程序、完善合理规范多元保障机制、建立土地增值收益分配机制方面进行了系统的政策设计并付诸实践检验。统筹协调推进三项改革试点之后，其他试点地区也积极跟进，稳步推进土地征收制度改革。

　　在农村集体经营性建设用地入市改革试点中，试点地区按照“同权同价、流转顺畅、收益共享”的目标要求，围绕“入市主体、入市范围和途径、服务监管和增值收益分配”四个核心问题，积极稳妥推进改革，交易比较活跃，初步形成了比较完整的工作制度和政策体系，社会接受程度较高。

　　至于宅基地制度改革，在三项试点中涉及权利主体最多、历史遗留问题最为突出、利益关系最为复杂。各试点地区通过精心组织、大胆尝试，在宅基地依法取得、有偿使用、自愿有偿退出、用益物权实现、民主管理等方面取得了积极进展。

　　与此同时，试点地区还做了关于农村“两权”抵押贷款试点，构建了产权流转交易、产权价值评估、风险防控等融资各环节的制度体系，有效解决了农村金融服务“最后一公里”。

　　整体来说，对于已经过去“3+1”年的改革，刘俊杰评价称，经过四年的改革探索，对标改革目标，各项改革任务基本得到了形式上的完成。总体看，集体经营性建设用地入市改革成效最为明显，经济发达地区要好于欠发达地区；宅基地制度改革进展较为缓慢，山区、生态脆弱区，结合移民搬迁和精准扶贫工作取得一些突破，但面上改革成效不大；征地制度改革建立了比较完整的制度体系，但改革总体效果不明显。

　　他认为，由于相关领域积弊深重，改革启动时又缺乏相关的配套制度和措施，一些地方陷入改革“内卷化”困境(指长期从事一项相同的工作，并且保持在一定的层面，没有任何变化和改观)，离“建立城乡统一的建设用地市场”改革目标还有很大距离。

　　“同权同价”难以在短期内一蹴而就

　　除了前述“不少试点地区未能领会中央改革部署深意”以外，“尚有距离”的还有土地要素市场开放程度不够。

　　刘俊杰称，过去常讲“以开放促改革”，但是在农村土地改革这一领域，试点地方做的还很不够，相关制度建设比较滞后。目前，农村土地市场基本处于政府包办境地，市场化程度很低。

　　以入市改革为例，大部分地区都参照国有土地出让办法，将入市集体土地纳入国有平台，走招拍挂途径入市，势必造成垄断。同时，入市价格是根据土地整理、拆迁安置成本以及地理位置和用途等因素人为设定的参考价格，并非市场供需关系所形成的竞争性价格。

　　入市改革是“三块地”改革中市场化程度最高的一项，宅基地和征地制度改革相较而言就更难发挥市场机制。

　　刘俊杰还提到，试点范围和政策体系也一定程度上限制了真实市场的形成。由于全国只有33个试点(县)，分配到每省只有一个试点、每个试点只有几块地，很难支撑形成一个真实的市场，也就无法形成真实的市场价格。加之目前规划、税收、土地收益调节金等制度仍带有城乡二元性质，城乡土地制度环境尚不一致，以致“同等入市”、“同权同价”难以在短期内一蹴而就。

　　他认为，“三块地”改革的大方向是，统筹考虑城镇化和乡村振兴战略的基础上进行布局和安排，赋予农民(集体)完整而又充分的土地产权，力促其通过自发交易形成真实的市场机制。

　　从“三块地”及关联改革的配套方面来说，有很多有待完善的地方，改革的复杂性由此可见一般。

　　比如，征地制度改革要缩小征地范围，又要完善补偿机制，这样既减少地方土地财政收入，又要增加补偿支出，开展这项改革地方政府很难有积极性。

　　再比如，抵押融资等配套改革相对滞后。目前，集体建设用地入市之后的抵押融资等金融配套改革还有待深化。一些地方对集体建设用地积极性不高的关键原因是其抵押贷款受限。

　　此外，一些试点项目缺少配套制度支撑。一些行政法规、部门规章、规范性文件与改革要求不符。

　　刘俊杰还提到，集体土地入市改革与建设租赁住房改革的关系需要关注。就在“三块地”改革如火如荼进行时，国家又启动了利用集体建设用地建设租赁住房试点。两项改革都涉及到农村集体建设用地的有效、合理利用问题。

　　例如，北京市大兴区同时承担了这两项改革，在实际操作中如何协调推进两项改革存在一些矛盾。据了解，目前，大兴区已安排40公顷的集体土地建设租赁住房任务。根据当地测算，这项工程需要30年才能收回成本。现在入市收益比较可观，试点镇对搞租赁房不太积极。

　　他说，“从面上看，短期内两项改革不会发生太多交集，因为集体建设用地建设租赁住房先期只在北京、上海等13个大城市试点，与集体经营性建设用地入市改革试点地区大多不重叠。但随着改革的推进，如何妥善处理好二者关系，必须要有一个稳妥的制度安排。”

　　应以渐进性和市场化为基本取向

　　在城镇化和乡村振兴大背景下，刘俊杰建议，深化农村土地制度改革、转变农村土地利用方式，应以渐进性、市场化为基本取向，需要继续拓展改革内容，着眼长远进行系统性重构，统筹推进。

　　比如，调整征地制度改革思路。他认为，解决征地问题，根本在于转变传统的思维方式，变征地为土地的市场交易，推动征地交易的市场化。具体补偿价格由市场主体自主谈判协商确定，政府主要通过规划和用途管制等间接手段以及加强行政执法和司法等方式进行协调和干预。

　　再比如，拓宽宅基地制度改革领域。除了部分山区结合扶贫移民搬迁等中心工作取得了一定进展外，平原地区的宅基地改革推进缓慢。

　　他认为，根本原因是，作为宅基地制度改革核心的有偿使用制度和自愿有偿退出机制难以落实。在受让方受到严格管控的情况下，宅基地的退出大多要依靠政府或者集体经济组织出资回购，但这种的成本分担方式既不现实也难以持续。同时，在封闭市场条件下，交易双方主要靠协商确定价格，这不但降低了资源的配置效率，还有可能因为价格不一造成矛盾和冲突。宅基地制度改革要靠深化改革的市场化程度来破解，核心是扩大退出宅基地的受让、承租范围。

　　第三，优化国家、集体、个人间土地增值收益的分配关系。这是本轮改革中探索的一项重要内容，“三块地”改革都有涉及。

　　根据试点情况来看，改革后国家明显让利，集体收益增加得比较多，个人收益增加不明显。

　　刘俊杰建议，下一步，深化改革应该注意处理好集体和个人的利益关系，充分尊重农民的自主权，由农民集体自主决定收益分配，适度增加个人分配的比重。同时，考虑到当前村民自治和民主管理能力良莠不齐的现状，一方面，政府可根据需要对集体收益的分配管理作出适当的指导和规范，重点是防范个别基层干部或者其他强势群体对收益的不当控制和以权谋私，以及可能出现的短视行为，保障农民利益不受侵害。另一方面，要加紧培育农村集体经济组织，健全决策机制，完善管理能力，以此来推动分配关系的进一步完善。

　　第四，加快推进相关配套改革。充分考虑“三块地”制度之间的政策基础和地方实际，有针对性的出台相关指导意见，抓紧推进农村集体建设用地确权、“多规合一”、不动产统一登记、抵押担保等改革项目；做好与户籍、财税、社保、金融等相关领域改革的衔接配套，增强改革的耦合性，强化相关领域支撑合力。