辽宁省人大成立全国首个地方债调查委员会

  辽宁人大成立全国首个地方债调查委

据《辽宁日报》7月26日报道，25日闭幕的辽宁省十三届人大常委会四次会议表决通过了关于成立政府支出预算结构和政府性债务问题调查委员会的决定。

这意味着，辽宁成为全国省级人大常委会中首例成立地方政府债务调查机构的省份。

人大行使权力介入公共议题

《南方都市报》称，人大以成立特定问题调查委员会的方式介入公共议题，虽早有制度安排却鲜见相关实践。

我国《预算法》规定，“各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。”

《人大常委会监督法》规定，“各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。”

此前各地不乏特定问题调查程序启动的尝试，但相关程序启动门槛颇高。

按照《人大议事规则》的要求，特别调查程序的启动需要“主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表联名”。

公开信息显示，2016年6月，江西省人大常委会曾成立“食品生产加工小作坊和食品摊贩问题调查委员会”，2018年5月自贡市人大常委会针对大气污染防治也启动了特定问题调查。

《辽沈晚报》则称，近年来，辽宁财政支出预算中，一些预算支出安排绩效不理想，有些地方“依靠高负债拉动增长”的旧发展观还没有根除。

“对政府支出预算结构和政府性债务问题开展调查，有利于提高支出预算编制质量和预算执行规范化水平，使各级财政支出预算更好地有效保障民生，有效化解防控债务风险，使改革发展成果更多惠及全省人民。”

值得注意的是，辽宁是此前第一个承认财政数据造假的省份。

2017年1月时任辽宁省委副书记、省长陈求发作政府工作报告时首次承认，辽宁省所辖市、县2011年至2014年存在财政数据造假的问题，导致经济数据被注入水分。此后辽宁经济增速大幅放缓，2015年至2017年增速分别为3%、-2.5%和4.2%。今年上半年，增速攀升至5.6%，但仍明显低于全国平均水平。

《新京报》7月30日发表社论称，化解地方债务首要的是直面问题，自己查清自己“底细”，在此基础上才能用制度创新的办法来化解地方债务风险；地方债务风险不可怕，可怕的是遮遮掩掩，直到再也遮掩不住被迫披露。

《新京报》还认为，这次辽宁省人大主动成立专门委员会，是一个突破，客观上有利于防范地方债务的整体风险，并希望辽宁在迈出直面问题这一关键一步后，在化解地方债务风险上率先试点、探索，走出一条新路子。

辽宁债务问题较严重，“事转企”的路子走不通

近年来，随着经济增长速度放缓，社会保障和就业支出在辽宁财政支出比重中的快速上升，辽宁省财政压力空前，地方政府债务问题的严重程度也在全国各身份中排名靠前。

2018年7月，财政部公布2017年全国财政决算，其中辽宁省地方政府债务余额约为8455亿元，高于2017年末辽宁当地公布的6767亿元政府债数据，外界认为辽宁将1688亿政府债转为企业债的尝试未获财政部认可。

业内人士称，此种现象出现的主要原因在于，当地政府将政府债务划归企业，让企业承担，从而降低了政府债务规模，但最终这种债务腾挪未被中央认可。具体来说，辽宁的做法就是大力推进经营性事业单位转企改制（即“事转企”）。《经济参考报》曾报道，辽宁“事转企”改革化解了政府债务，减轻了政府负担。辽宁省国资委副主任刘立国介绍，改革带来的直接利益是减少了政府财政供养人员。此外，改革完成后，辽宁省将投资交通、水利工程欠下的超千亿元的政府债务一次性划转给企业集团，降低了政府负债率，提升了再融资空间，为保障民生夯实基础。

 

但有学者认为，将地方债腾挪至企业，一方面造成地方债下降假象，隐藏了财政风险；另一方面也使中央对地方债务限额的管制流于形式，因此有必要严格管理。

从中央批给辽宁的债务规模限额来看，辽宁省2017年全年8455亿元的地方政府债务余额，仍控制在当年国务院对辽宁批准的9400.7亿元的限额内。

根据辽宁省财政厅数据，2017年辽宁省全省一般公共预算收入为2390.2亿元，加上中央财政各项补助收入、调入资金、地方政府债券收入、上年结余收入和政府性基金收入，地方财政总收入约7837亿元。债务率（债务余额/地方财政收入）约108%，超过100%警戒线。

而国际上的标准风险警戒线仅为60%，这还只是地方政府的显性债务，不包括藏在海面下的隐性债务冰山。

上半年发债主要用于“借新还旧”

据观察者网查询，截至目前，辽宁省政府在上海证券交易所网站上共发布了4期专项债券，以及8期一般债券，专项债券总额约为73.86亿元，一般债券总额约为416.44亿，即2018年，辽宁省政府已新发地方政府债券约490亿元。

据上海证交所网站相关信息披露文件显示，2018年8月将是存量地方政府债务置换结束的截止日期，而辽宁省今年内所发的地方政府债券，大多为置换债券，用于偿还截至2014年年底的地方债务本金。也即，辽宁上半年所发债券，主要用于“借新还旧”。

据第一财经此前报道，国家目前政策允许地方政府“借新还旧”，以此来平滑债务期限结构，避免期限错配风险。中债资信称，2018年到期的地方政府债券规模约为8400亿元，预计下半年借新还旧债券发行规模约五六千亿元。

而除了辽宁以外，江西、云南、四川、福建、湖南等省份也有很大规模的“借新还旧”。

但总体而言，今年以来，随着在中央的要求下地方基建项目放缓，新发地方债增速明显下降，更多用于置换和“借新还旧”，多数省份都没用足此前全国人大批准的地方政府债务额度。

对此，有业内人士认为，“该用还得用、该投还得投”，上半年PPP清理基本结束，下半年可以适当增加投资，但融资平台还需继续清理。

规模庞大的隐性债务

隐性债务方面，中国财政科学研究院院长刘尚希曾表示，地方政府隐性债务包括建设性债务、消费性债务和政策性融资担保，牵涉范围很广，如地方融资平台公司债务、政府和社会资本合作（PPP）项目的债务、棚改债务、政府购买服务项目的债务、地方“僵尸国企”债务、金融扶贫项目债务、养老金缺口、政策性融资担保等，都应该属于政府隐性债务。

但由于标准不清，摸底不实，全国以及各省份的隐形债务规模究竟有多大，目前还没有有关部门公布具体数字。

而从一些现有的数据中，已经可以窥见隐性地方政府债务的庞大规模。一些调查研究机构根据自己设定的标准进行摸底，认为地方政府隐形债务主要集中在地方融资平台违法违规举债。

长江产业经济研究院研究员陈柳带队调研的结果显示，截止到2016年底，仅仅地方融资平台总负债就高达30.27万亿元，如果再加上2016年底15.32万亿元的地方债券余额、12.59万亿元的国债余额，全部纳入政府杠杆率计算，中国政府负债率就远超60％的国际标准风险预警线。

而财政部给出的数据是，截至2017年底，中央财政国债余额13.48万亿元，地方政府债务余额16.47万亿元，政府总体债务余额是29.95万亿元，政府负债率为36.2％，远低于60％的风险预警线。

此外，中国社会科学院国家金融与发展实验室副主任、国家资产负债表研究中心主任张晓晶团队的调研结果显示，当前地方政府融资平台债务约30万亿元，约占GDP的40％；

清华大学经管学院常务副院长、清华大学中国财政税收研究所所长白重恩团队的调研结果显示，截至2017年6月底，“发行过城投债的企业债务余额”大约是47万亿元；长江产业经济研究院研究员陈柳团队的调研结果还显示，截至2017年9月30日，在银监会统计的1.1万多家地方融资平台中，名义上已有2498家平台退出了，但其实仍然还在承担执行地方政府融资的任务，而一些地方新设的融资平台，并没有列入银监会统计的融资平台名单之内；

 

中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员、国际投资研究室主任张明估算，2017年，中央政府债务余额与地方显性债务存量之和为32.06万亿元，占当年名义GDP的比重约为38.76％，负债率低于60％的警戒线，但如果计入地方政府的隐性债务23.57万亿元，那负债率就上升至67.26％，债务风险较高。

而据国际清算银行（BIS）公布的数据，若将地方政府融资平台的隐性债务计入中国政府债务杠杆，中国政府债务其实在2017年年中已经占GDP的65％左右，也超过了国际公认的风险警戒线。

风险初现

在前两周央行徐忠与财政人士就财政政策展开激辩之时，地方政府债务问题就是双方争议的焦点。

央行徐忠认为，地方性政府债务信息不透明，将隐形债务推给金融机构，但金融机构处于弱势，很难对地方政府的不规范操作进行约束，导致地方债乱象发生，甚至影响货币政策的实施，导致金融部门杠杆过高，承担了过多的地方政府隐性债务。

财政人士青尺反驳说，金融机构是地方债务乱象的“共谋”、“从犯”，不是弱势而只能幻想的“傻白甜”，地方政府举债不规范的操作手法很复杂，不是基层财政部门能独立做到的事情，金融机构一定有参与其中并且获利。

针对地方债，央行徐忠提出的办法是，政府借债的同时资产也是扩张的，可以用质量好的资产进行担保来还债，或者将资产出售或兼并重组。

财政人士青尺则认为，打破刚兑的政策已出，但金融机构以防范风险为借口，强硬要求地方政府兜底，对不该担保和救助的隐性债务提供保护，如果金融机构不强行要求地方政府兜底，暴露一部分风险也是在某种意义上化解地方债危机。

过去一段时间，地方政府债务风险暴露的事件频有发生，数个平台公司出现违约，诸多地方债务融资项目难产，云南、天津的省级融资平台以及西安等市级平台相继出现违约，湖南某市甚至曝出了“地方政府要赖账”的新闻。

此前，中央已经出手对地方债的主要风险点予以排查和处置。

据《财经》杂志、《中国证券报》等于本月中上旬发文称，一轮由多部门参与的地方政府隐性债务排查已启动，重点针对PPP等重大项目负债、资金流情况等；此外，中央有关部门还在研究制定防控地方政府债务风险的文件，其中包含了对隐性债务认定、摸底、化解等内容；下一步，中央相关部委对地方政府隐性债务有望出台统一口径和标准，也必将推出一系列化解地方政府隐性债务的对症之药，以免债务风险失控。

此外，地方各级政府也在积极处理自身债务问题，有些已取得明显成效。

希望能有更多行使监督权力的职能部门像辽宁人大一样积极行动起来，共同化解地方债务问题。