国库监管权争议再起 财政部与央行旗下媒体论战

　　财政部和中国人民银行(下称“央行”)持续了十多年的国库监管权归属之争，即国库“经理”与“代理”之争，本随着新预算法出台告一段落，但近期又骤然升温，财政部和央行旗下媒体参与论战。

　　引爆这场争论的导火索，是6月下旬公布的《预算法实施条例(修订草案征求意见稿)》(下称《意见稿》)，它细化了双方在国库业务管理的具体职责分工。

　　7月底，央行旗下《金融时报》发表西藏自治区社会科学院战略研究所所长王代远的文章称，《意见稿》违反了《预算法》对央行经理国库的规定，指出了一条国库工作对财政负责的歧路。

　　不久后，财政部旗下《中国财经报》发表厦门大学经济学院财政系教授陈工的文章称，“经理”一词可以有太多理解和认识，央行“经理”国库应该就是充当财政资金的代理人角色。

　　上海财经大学中国公共财政研究院教授刘小川告诉《第一财经日报》记者，两个部门对“经理”一词理解不同。“经理”与此前的“代理”区别在于是否赋予国库监督管理权和资金运作权。“作为国库主管部门的财政部应该拥有国库监督管理权，但也应该赋予央行部分资金的运作权”。

　　争议再起

　　经过十几年争论，去年8月获通过的新预算法延续了此前央行经理国库的规定，但是也保留了“国库的支配权属于各级财政部门”。

　　财政部门的国库库款支配权的行使，与所谓的国库经理制有着内在的冲突。这也为此次财政部和央行“经理”国库之争埋下伏笔。

　　6月24日，国务院法制办公布了《意见稿》，其中第七十三条至八十三条着重谈国库管理职责，尤其是财政部和央行具体分工方面。根据国务院法制办公布的《意见稿》说明，《意见稿》由财政部起草。刘小川告诉《第一财经日报》记者，《意见稿》在国库分工方面比较充分地体现了财政部的诉求。

　　但上述《意见稿》有关国库方面的细则引起争议。

　　7月27日，王代远在《金融时报》撰文称，《意见稿》否定了《预算法》第59条关于“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督”的规定，作出“国库接受财政部门监督指导，对财政负责”的“立法创新”，倒退至国库的一切组织管理事务均由财政部门一家说了算、财政部门集“会计”与“出纳”于一身的程度。

　　其次，王代远称，《意见稿》将国库划分为经理和办理机构，并统称其为“经办机构”，导致国家金库统一性与完整性遭到破坏。

　　王代远在文中表示，经理体制下，央行以国库单一账户为基础，承担“政府全部预算收入和支出”等完整业务；代理体制下，央行只负责办理财政部门“在央行开设的其中之一财政存款账户”的部门收支业务或收支业务的部分环节，央行成为国库业务“代理银行”，与作为企业身份的商业银行同阶而立，这不仅与央行作为国务院组成部门的定位不符，而且人为将单一、清晰的国库变为央行、商业银行等众多存款账户为承载的模糊国库，严重破坏了国库的单一性、完整性，不符合预算管理发展要求。

　　王代远表示，《意见稿》相关法规违反了《预算法》对央行经理国库的规定，背离了《预算法》中国库工作接受各级政府领导、向各级政府负责的立法精神，从根本上违反了上位法规定以及经三十年实践所反复证明的行之有效的国库管理监督制约机制。

　　8月1日，陈工在《中国财经报》撰文表示，关于财政部和央行国库管理职责上，新预算法已经沿用了“经理”一词，但由于中文词意太丰富，其可以有太多的理解和认识。

　　陈工以世界各国国库管理制度为例分析，大多数国家的国库业务都是委托央行来代理，并没有一个国家是经理的。新预算法也明确规定：国库款的支配权属于本级政府财政部门。

　　“因此，经理是财政部国库司的职责与权限，只有财政部门才能动用库款。央行职责主要是按财政的指令来执行，并相应进行收支核算，同时也需进行监管，但其监管的应是商业银行在代理国库业务活动中是否违法、违规，是否挪用、截留和挤占财政资金等。”陈工在文中表示。

　　理解不一

　　国库不单指央行本外币和黄金储备库的国家金库，更重要的是指具有存储保管财政资金、参与政府预算执行和财政管理、组织政府债务等一系列职能的财政存款库。近些年，我国国库库底资金常年保持3万亿元左右的规模。

　　去年9月，央行国库局局长刘贵生撰文称，质疑央行“经理”国库主要来自三个方面，一是认为不符合“国际惯例”。从国际上看，“无论一个国家实行何种财政体制，均明确规定由央行代理国库业务”。二是认为不符合自2001年实行财政国库管理制度改革后的实践要求。“从目前我国国库管理的模式看，财政部与央行的关系是委托代理关系”。三是认为不符合历史源起。新中国成立以后，1950年~1985年35年间一直实行的是央行代理国库制度。

　　面对这些质疑，最终新预算法作出了继续实行央行经理国库体制的决策。但各方对“经理”的定义理解不同。

　　刘贵生在今年5月做客一档网络节目时解释，通俗地说，央行经理(国库)，什么叫经理？经理就等于办理加拒绝办理。办理就是在国家法律和有关政策规定范围内，按照财政部门的要求办理所有政府资金的入库、出库，专业术语就是收纳、划分、留解、退付和支拨。拒绝办理就是对违反国家法律规定和政策要求的有关收支业务要拒绝办理。

　　中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇认为，作为国库的央行的内部运作，肯定是自己做主的，但与财政部门之间的关系，就不宜称“经理”，而只能是“代理”。国库“经理”是在特定条件下提出的，并不符合当前实际，也与国际潮流不符合。陈工认为，央行的“经理”并不能理解成经营管理。

　　刘小川告诉本报记者，在新预算法修订时，曾用“央行代理国库”的表述，但是有人认为这与以前的“经理”一词相比是倒退，最终沿用了“央行经理国库”的表述。“但国库主管部门是财政部，因此国库监督管理权归财政部。”