巴塞尔协议“老”了吗？

 　　原标题：巴塞尔协议“老”了吗？

　　来源：21世纪经济报道

　　在适用监管对象方面，《巴塞尔协议III》将全球系统重要性银行作为一个整体进行监管， TLAC则更侧重对每家银行作为处置实体进行监管。

　　阿里巴巴创始人马云的一番评价，将巴塞尔协议推上了舆论风尖浪口。

　　10月23日，马云在第二届外滩金融峰会发表主题演讲时表示，亚洲金融风暴发生，巴塞尔协议倡导的风险控制越来越受重视，到后来变成了一个风险控制的操作标准。现在的趋势是全世界只讲风险控制，不讲发展。今天，巴塞尔协议本身也让欧洲整体创新受到很大的限制，比如在金融数字化方面。巴塞尔协议比较像一个老年人俱乐部，要解决的是运转了几十年的金融体系老化、系统复杂问题。

　　面对这番评论，众多金融机构人士似乎有着不同看法。

　　“事实上，从巴塞尔协议诞生起来，它一直对防范全球金融市场系统性风险爆发，以及加强全球大型金融机构风险管控避免金融风险交叉传染升级，有着极其重要的引领作用。”多位银行人士赞成类似观点。尽管即将在2023年初实施的巴塞尔协议Ⅲ相关条款存在某些操作难问题，但它在防范全球金融市场系统性风险对银行冲击方面的作用不容低估。

　　“尤其是在当前疫情冲击导致全球经济复苏乏力的情况下，巴塞尔协议Ⅲ对银行内部风险管控的从严要求，让整个金融市场对银行经营不善引发破产的担忧骤然下降，对金融市场稳定有着重要意义。”一家外资银行宏观经济分析师向记者指出。

　　值得注意的是，10月31日，国务院金融稳定发展委员会召开专题会议指出，当前金融科技与金融创新快速发展，必须处理好金融发展、金融稳定和金融安全的关系。坚持市场化、法治化、国际化原则，尊重国际共识与规则，正确处理好政府与市场的关系。既要鼓励创新、弘扬企业家精神，也要加强监管，依法将金融活动全面纳入监管，有效防范风险。在业内人士看来，这预示着金融科技与金融创新同样需要纳入监管，以避免潜在的系统性风险隐患发生。

　　10月22日，央行科技司司长李伟也表示，央行金融科技委员会将结合中国实际，结合巴塞尔协议等国际监管框架，设计包容审慎创新试错容错机制，组织开展金融科技创新监管试点。在总结试点经验基础上，制定了30多项监管规则，开发了统一的管理服务平台，编制形成白皮书，推出符合中国国情、与国际接轨的创新监管工具。

　　既然巴塞尔协议在银行风险管理、金融创新风控防范领域具有如此专业的监管地位，在漫长的数十年发展过程，它真的已沦为“老年人俱乐部”？

　　只有了解巴塞尔协议整个发展历程，以及它在当前全球金融业态变革过程所面临的监管局限性，或许才能给出一个最客观的答案。

　　巴塞尔协议的诞生与升级

　　众所周知，巴塞尔协议的诞生，就是为了持续强化银行风险管理与防范金融风险。

　　1970年期间，德国赫斯德特银行、纽约富兰克林国民银行等银行相继倒闭所引发的金融市场剧烈动荡，令1974年“十国集团”央行行长在国际清算银行（BIS）总部所在地巴塞尔，发起成立了巴塞尔银行监管委员会。由此，巴塞尔监管体系一跃成为全球银行业资本管理的一大基石。

　　1980年代多国爆发债务危机引发当地银行遭遇经营不善，令巴塞尔银行监管委员会在1988年7月颁布《统一资本计量和资本标准的国际协议》（俗称巴塞尔协议I），旨在统一各国风险资产衡量标准并加强国际银行体系的稳定性。

　　1997年亚洲金融危机爆发后，《统一资本计量和资本标准的国际协议：修订框架》（俗称巴塞尔协议Ⅱ）最终条款通过，主要解决亚洲金融危机爆发期间银行资本管理不够完善，无力应对区域性金融风险冲击等问题。

　　2008年全球次贷危机爆发，令国际银行业监管准则的核心资本充足率偏低、银行高杠杆经营缺乏控制、流动性监管标准缺失等问题悉数暴露。

　　2010年9月，巴塞尔银行监管委员会通过《更具稳健性的银行和银行体系的全球监管框架》和《流动性风险计量、标准与监测的国际框架》两个文件，俗称《巴塞尔协议Ⅲ》。

　　《巴塞尔协议 III》重新规定了资本工具层次，在强化资本质量、提高最低资本充足率要求同时，引入杠杆率、流动性量化监管指标，体现全球银行风险治理兼顾微观审慎与宏观审视相结合的新思路。2017年12月，巴塞尔委员会发布修订后的《巴塞尔Ⅲ：后危机改革的最终方案》，计划从2023年1月1日起逐步实施。

　　多位银行人士向记者坦言，巴塞尔协议的三次重大调整，都出现在金融危机爆发后，看似存在“亡羊补牢”效应，但事实上，巴塞尔协议一直在汲取每次金融危机市场系统性风险爆发教训，持续完善强化银行风险管理，令银行有能力应对下一次金融危机。

　　“事实上，巴塞尔协议所提出的不少建议极具前瞻性，只是落实起来遭遇不少阻力。”上述外资银行宏观经济分析师向记者表示。

　　早在1996年，巴塞尔委员会已意识到市场风险监管的重要性，推出《资本协议关于市场风险的补充规定》，并创造性地提出标准法和内模法两大分析框架，以及用于计量市场风险资本要求。但1997年亚洲金融危机爆发令不少国家金融监管部门的关注度，聚焦在构建强大外汇储备以抵御热钱大举进出，对上述建议显得“不够关注”。

　　然而，2008年次贷危机爆发令众多国家金融监管部门发现，原先银行监管框架下的资本要求未能充分覆盖极端情况下的市场风险、流动性风险。若此前全球银行遵循上述建议尽早提升最低资本要求计量手段，次贷危机的破坏力或许小很多。

　　欧美大型银行的反击

　　在多位银行人士看来，巴塞尔协议之所以被诟病为“老年人俱乐部”，一个重要原因是历经数十年发展，全球大型银行与巴塞尔银行监管委员会之间的博弈空前加剧。

　　次贷金融危机之后，重塑市场风险和流动性风险的资本监管框架已是当务之急。在市场风险防范方面，2012年巴塞尔委员会以征求意见稿的形式，发布对于市场风险监管的重新审视文件（简称FRTB），4年后又发布《市场风险最低资本要求》，对市场风险资本监管框架进行全面修订，重新搭建《巴塞尔协议Ⅲ》下的市场风险监管框架。在流动性风险防范方面，2010年巴塞尔委员会发布了流动性风险监管文件，此后又在2013年与2014年展开修订，形成了最终版规则。

　　这些新监管标准一经面世，便遭遇欧美不少大型银行“消极应对”。他们以银行资本计量方法过于复杂、市场风险资本要求大幅上升、流动性指标约束导致放贷与利润获取能力削弱为由，游说本国金融监管部门要么放缓执行巴塞尔协议Ⅲ监管标准，要么大幅放宽相关监管尺度。

　　其中，美国大型银行的反击尤为猛烈。以流动性风险为例，按照《巴塞尔协议III》规定，美国大型银行需增加约8000亿美元易变现资产。为此，美国大型银行一方面表示其流动性状况明显好于2008年次贷危机爆发期间，一方面强调《巴塞尔协议III》对流动性资产的定义过于狭窄，对危机的假设过于严厉，其结果是银行放贷能力和利润大幅削弱，难以支持实体经济发展。

　　“美国大型银行此举的最大诉求，是迫使巴塞尔银行监管委员会大幅放宽针对银行流动性资产的监管标准，但《巴塞尔协议III》之所以提出较严的银行流动性资产达标门槛，主要是汲取了次贷危机的教训——确保大型银行在下一个金融危机爆发期间，有足够资金能力应对储户挤兑和放贷能力枯竭等问题，进而稳定实体经济发展与民众信心。”前述外资银行宏观经济分析师向记者表示。为了迫使监管部门放宽巴塞尔协议III监管尺度，美国大型银行还想出折衷方案，即说服巴塞尔银行监管委员会放松对信贷额度耗尽速度的假设，以及降低零售储户预期挤兑比率，允许银行将更多企业债券和担保债券计入流动性资产范畴，从而让美国银行业减轻逾4000亿美元的流动性资产增加压力。

　　“美国大型银行的这些做法，无非是尽可能多地降低监管成本开支，从而为股东创造更多利润分红，实现资本回报率最大化。”他表示。

　　在BMO Capital Markets策略分析师Aaron Kohli看来，美国大型银行消极应对背后，也反映出巴塞尔协议Ⅲ的确存在诸多操作难题。

　　一是部分银行认为市场风险计量和验证的复杂性大幅提升，数据治理和系统建设面临较大挑战，尤其是针对七大风险类别分别开展敏感性计量，并在此基础上搭建风险权重、相关系数加总等整套体系，等于银行要全面重塑市场风险标准法计量框架，操作难度相当大。

　　二是新会计准则和金融工具创新发展，也给银行账簿与交易账簿的划分带来较大困难，此外风险计量、损益管理及资本分配的协调有待进一步加强，都加重了银行合规运营开支与业务拓展约束。

　　更重要的是，2008年次贷危机爆发让全球金融市场意识到，大型银行金融机构接连破产势必危及全球金融稳定性。然而，大型银行机构很难对自身所造成的金融风险做出客观评估，《巴塞尔协议Ⅲ》也无法有效解决上述风险，只能依靠政府对大型银行金融机构提供资金救助。此举在相当长时间激发银行机构“大而不能倒”的争议，越来越多民众直指金融机构“大而不能倒”不仅破坏市场公正、还加剧道德风险。

　　“这背后，是《巴塞尔协议Ⅲ》更侧重银行在正常运营阶段吸收损失，但当金融风险爆发触发银行面临处置程序（包括坏账激增、被并购重整或破产清算）时，《巴塞尔协议Ⅲ》在提升银行吸收损失能力层面显得无能为力。因此金融市场意识到巴塞尔协议存在一定局限性，必须寻找新的监管框架填补。”Aaron Kohli指出。

　　TLAC填补监管盲点

　　巴塞尔协议在银行监管方面存在的盲点，催生出总损失吸收能力监管框架（Total Lost Absorb Capability，下称TLAC）的面世。

　　2013年9月，G20领导人要求金融稳定理事会（Financial Stability Board， FSB）制定当银行遭遇偿还危机时的损失吸收标准。

　　2014年11月，FSB 发布《处置中的全球系统重要性银行损失吸收能力充足性（征求意见稿）》。

　　一年后，FSB 正式颁布总损失吸收能力（Total Lost Absorb Capability，TLAC）基本框架，对全球系统重要性银行（G-SIBs）提出更严格监管要求。

　　Legal &General Investment Management America全球信贷战略主管Jason Shoup向记者透露，TLAC监管框架建立的初衷，就是要建立一整套新的损失吸收工具，令当政府部门顺应民心不再吸收银行损失（即救助陷入经营困难的大型银行）时，大型银行在处置阶段可以通过合格TLAC工具实现减记或转股，通过内部纾困（而不是政府救助）方式应对金融危机冲击，从而妥善解决银行机构“大而不能倒”的市场争议。

　　相较巴塞尔协议III ，合格TLAC 工具构成更广泛（包括资本类工具及非资本类债务工具）、吸收损失阶段则相对靠后（即银行进入破产清算、资产重整、坏账激增等处置阶段）、监管对象更聚焦单家银行而不是全球系统重要性银行整体等，因此TLAC与巴塞尔协议III在最低要求、吸收损失阶段、适用监管对象等方面均具有明显的差异性。

　　TLAC要求及计算口径不同于《巴塞尔协议Ⅲ》。具体而言，TLAC最低应分两阶段在2019年、2022年分别达到风险加权资产的16%和18%，以及风险暴露的6%和6.75%。

　　在损失吸收阶段，《巴塞尔协议III》倾向让金融机构持续经营从而吸收损失，但TLAC则适用于处置阶段吸收损失。因此就偿付顺序而言，TLAC非资本类债务工具在一般性债务工具之后，但在各类资本工具之前。

　　在适用监管对象方面，《巴塞尔协议III》将全球系统重要性银行作为一个整体进行监管， TLAC则更侧重对每家银行作为处置实体进行监管。与此对应的是，《巴塞尔协议III》主要针对整个全球系统重要性银行计算一套资本充足率与杠杆率；TLAC 则要求全球系统重要性银行除了共同满足一个最低外部 TLAC，每家银行还需满足与其各自资产规模、资产质量、业务特点相对应的个性化“内部TLAC”监管标准。

　　值得注意的是，FSB 与巴塞尔委员会均注意到 TLAC工具与巴塞尔监管资本之间存在某些监管套利问题。2016年10月，巴塞尔委员会发布关于TLAC扣减规则，包括银行投资全球系统重要性银行所发行的非资本类TLAC债务工具，超过本行普通股 5%的部分应从自身二级资本中扣减。

　　记者了解到，近年欧美国家金融监管部门将《巴塞尔协议III》与TLAC作为强化银行风险管理的“两件利器”，甚至不少国家对TLAC的监管要求明显高于FSB。

　　2016年底，美联储公布的TLAC最终实施方案，比FSB更加严格。

　　一是要求2019年起纳入全球系统重要性银行范畴的美国大型银行的TLAC需达到RWA 18%与杠杆率7.5%，并取消FSB关于2019-2020年过渡期的安排；

　　二是在长期债务（LTD）和最低总损失吸收（TLAC）两方面做出硬性要求，比如全球系统重要性银行即便拥有足够一级资本满足TLAC最低要求，仍需发行一定数量合格长期债务；

　　三是美联储要求银行二级资本不包括在TLAC内，只可以用来满足最低LTD要求（如果符合合格长期债务工具条件）；

　　四是对纳入全球系统重要性银行范畴的美国本地银行控股公司（Covered BHCs）、以及海外大型银行旗下美国中间控股公司（Covered IHCs）提出差异化监管要求。

　　在Jason Shoup看来，美联储之所以采取如此严格的TLAC监管标准，一个重要原因是担心当地银行“大而不能倒”状况愈演愈烈，将触发民众与社会不满，因此他们干脆要求银行进一步加大TLAC积累，从而在金融市场系统性风险来临导致银行进入处置阶段时，有足够损失吸收能力实现内部纾困，不再求助于美国政府与美联储。

　　美联储原主席耶伦直言，总损失吸收能力（TLAC计划）是解决银行机构“大而不能倒”问题的关键步骤。

　　“不过，华尔街大型银行对此依然如法炮制——一方面借助近年美联储调低基准利率，发行数千亿美元中长期高级无担保债券、一级资本、二级资本和非优先高级债券等，以极低操作成本满足TLAC监管要求，另一方面寻找各种理由积极游说美国金融监管部门要么暂缓实施TLAC部分监管规定，要么放宽相关监管尺度，从而想尽办法规避监管成本并实现资本回报率最大化。”一家华尔街对冲基金银行领域策略分析师向记者强调说。

　　中国银行(3.200, 0.01, 0.31%)业的资本管理征途

　　为了落实《巴塞尔协议Ⅲ》的监管要求，中国金融监管部门也早早出台政策未雨绸缪。

　　2012年6月，中国银监会正式颁布《商业银行资本管理办法》（俗称“中国版巴塞尔协议Ⅲ”），要求国内银行统筹实施巴塞尔协议Ⅱ和Ⅲ。

　　“当时国内银行业比较流行的一个观点是，《尽管巴塞尔协议Ⅲ》对银行资本金补充与资产扩张构成较大约束力，但中国银行业在核心资本补充、表外业务资本和风险拨备等方面所遭遇的监管压力不如欧美同行。”一家国有银行财务部门负责人向记者指出。毕竟，当时中国金融监管部门提出的银行资本充足率要求与达标时间均高于《巴塞尔协议Ⅲ》相关规定。比如2010年6月底，工行资本充足率已达到11.34%，其中核心一级资本充足率占到9.41%；招商银行(41.240, 0.99, 2.46%)资本充足率也有11.6%，核心资本充足率则触及8.05%。

　　此外，在表外业务资本要求和风险拨备要求方面，当时中国银行业表外业务里的复杂金融衍生产品并不多，因此巴塞尔协议Ⅲ对中国银行业资本金补充的约束反而较小。

　　在这位国有银行财务部门负责人看来，当时中国银行业之所以感到达标压力较小，一个重要原因是利率市场化启动没多久，多数银行靠着丰厚利差收益就能获得丰厚利润提高资本充足率。当时他们内部做了一项研究发现，2010年前后中国大型银行与股份制银行的净利差收入占比达到70%-80%，而欧美银行只有40%-50%，其表外业务非利差收入反而占据较大比重。针对表外业务（尤其是影子银行）的从严监管，恰恰是巴塞尔协议Ⅲ一系列监管框架调整的重点。

　　他坦言，如今利率市场化的持续推进，令国内银行的净利差收入占比持续下降，加之近年影子银行业务与金融衍生品交易发展迅猛，导致国内银行感受到巴塞尔协议Ⅲ所带来的巨大监管压力，其中包括资本金持续补充与风险拨备的追加。

　　“目前国内大型银行所面临的最大监管压力，来自中国版TLAC落地。”一位国有大型银行人士向记者坦言。9月30日，央行联合银保监会发布《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》），被业界视为中国版TLAC监管框架正式出台。

　　按照《征求意见稿》相关要求，2022 年1月1日前被 认定为全球系统重要性银行的中国内地银行，外部总损失吸收能力风险加权比率/杠杆比率分别自 2025年1月1日起不低于 16%/6%，自 2028年1月1日起不低于 18%/6.75%；2022年1月1日后被认定为全球系统重要性银行的中国内地银行，应该在被认定后3年内满足相关比率要求。

　　与此同时，《征求意见稿》还结合 FSB 监管框架与中国实际状况，明确存款保险基金可以进行最高2.5%/3.5%的豁免规则，对应达标阶段分别为2025年和2028年。

　　光大证券(18.560, 0.73, 4.09%)发布最新报告指出，若按0-2.5%豁免比例估算，2025年四大国有银行（工农中建）的TLAC缺口约在0.7万亿-2.4万亿元之间。在当前银行业资本消耗及资金补充压力加大背景下，借助金融债次级化改造等多元方式，或能促成中国四大国有银行TLAC达标。此外，纳入TLAC监管框架的中国银行机构还可以通过调整分子策略与分母策略，比如在分子端加大TLAC工具发行并加强对现有负债产品改造，在分母端优化资产端配置节约风险加权资产构成，辅以加大轻资本业务运营规模，进一步降低TLAC监管达标压力。

　　记者多方了解到，随着疫情冲击导致经济下行压力加大，以及相关部门要求银行加大对实体经济合理让利力度，目前国内银行依靠自身利润增长填补TLAC缺口，难度的确不小。

　　建设银行(6.270, 0.03, 0.48%)行长刘桂平在今年上半年业绩发布会指出，近年建设银行的资本补充主要依靠内源式补充，今年合理让利导致利润同比有所下降，内源式补充有所放缓。

　　“因此我们更希望相关部门适时调整部分监管政策以推动银行达标。”上述国有大型银行人士向记者表示。比如相关部门一方面需加快完善 TLAC工具市场建设步伐，包括优化符合TLAC条件的银行发债募资审批步伐与节奏、以及排除TLAC债务工具在偿付次序、减记或转股等方面所存在的制度性障碍（比如银行二级资本债若涉及转股，需面临跨市场转托管与挂牌等繁琐操作流程、债券持有人转股则触发《商业银行股权管理暂行办法》相关规定导致操作难等）；另一方面则加大支持社保、保险、证券基金等机构持有银行TLAC 工具的政策力度，提升TLAC 工具流动性并进一步降低银行TLAC工具发行成本。

　　多位银行人士认为，鉴于中国大型银行进入处置阶段（包括坏账激增、资产重整等）的几率极低，因此让银行承担较高的TLAC监管成本未必合适。因此相关部门还可以适度优化政策安排，比如在资本补充能力方面，相关部门可对国有大型银行加强逆周期调节力度，在确保风险抵补能力前提下调低拨备覆盖率，推动银行释放更多利润以增加内源资本补充，进而降低发债融资等成本；在风险加权资产计量方面，相关部门不妨参照《巴塞尔协议Ⅲ》相关条款，适当放宽风险加权资产计量规则，比如降低住房贷款、股权投资等资产风险权重（它们的监管尺度远高于国际标准），从而降低银行的TLAC达标压力。

　　（作者：陈植 编辑：李伊琳 周鹏峰）