从“退耕还林”到“退林还耕”：反复折腾莫让农民“吃亏”

 　　近日，有四川成都市民在当地问政平台等地反映情况称，自己所在小区附近的绿地以及当地花费重金打造的“环城绿道”拆除了绿化植物，种上了小麦、玉米等农作物。这一消息很快冲上热搜，引发了社会广泛关注。

　　根据成都市公开披露的信息，成都环城绿道中本来就有10万亩土地属于基本农田，这次复垦复耕行动是按照中央政策要求，确保农地农用的一项具体举措。已经建成的自行车道、人行步道不会在整改中拆除。

　　在耕地上恢复农业生产无可厚非

 

　　近几年里，全国各地都陆续开展了恢复耕地农用的工作，由于很多农地在过去一些年里种上了各类林木，因此很多网友把这次行动称为“退林还耕”“拆绿还耕”。

　　其基本政策含义是对于违规占用耕地，特别是占用基本农田和永久基本农田从事非农建设的，要逐步恢复农作物种植条件和农业生产，遏制“非农化”、防止“非粮化”。

　　如果严格按照法律，耕地本来就应该从事农作物种植。永久基本农田是依法划定的优质耕地，应重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积；一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。

　　过去，由于一些地方耕地比较细碎，农业生产效益不高，有的农民就将其转用于林果业生产，还有的地方政府将其用于了城市生态建设。现在严格依法管理，要求这些土地恢复农业生产用途，本来就无可厚非。

　　近年来，面对复杂严峻的发展环境、频繁出现的极端天气，全球粮食、油料等初级产品供应链的不确定性增强。对此，中央要求采取长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。习近平总书记强调，18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田。

　　可以预见的是，在这一背景下，从严从紧的耕地管控政策将会长期持续并逐步稳定，这也是土地管理法治化的一个重要表现。

　　同时也需注意到，当前一些地方存在的耕地非粮化、非农化问题，以及落实占补平衡不到位，占多补少、占优补劣等问题，都是在特定历史条件和认识水平约束下形成的。

 

 

　　▲4月25日，在四川省泸县奇峰镇宝丰村，村民在水田里插秧。图/新华社

 

 

　　扭转不当行为切莫简单粗暴

 

　　落实耕地保护和用途管制制度的过程中，扭转已经存在的不当行为，应该采取更为科学客观的政策工具，区分轻重缓急分类开展复垦复耕工作。

　　首先，要最大程度保护农民的合法权益。对于农民在一般农田上种植的各类经济作物，有些尽管不属于鼓励种植的范围，但严格讲并不属于非法行为。面对这种情况时，不宜强制合法耕种的农民调整种植结构。

　　还有一种情况是，农民确实在永久基本农田上种植了经济作物，这时也要综合考虑作物特征和农民生计，制定稳妥有序的退出方案，切不能简单粗暴地把农民之前种的作物铲掉。这个问题看似是微末小事，但实际事关国家治理的民心基础，不容有失。

　　其次，对于非法占用耕地开展建设的绝不容忍。对于在国家明令禁止后，仍然顶风作案非法占用耕地搞建设的，要坚持“零容忍”，坚决遏制非法行为增量。对于已经占用的，要加大整治力度，能够恢复原状的尽快恢复，不能恢复原状的严格落实占补平衡责任。

　　再就是，对于城市绿地占用耕地的，要科学恢复农业用途。比如像成都，经历了从田园城市向公园城市的变化，也是全国唯一的公园城市示范区。在“退林还耕”的过程中，要统筹考虑经济效益、作物特性和城市景观，不能说玉米方便种植就全部种上玉米。

　　农田也是绿地、水田也是湿地，在落实耕地保护制度过程中，要把农业的经济价值、生态价值与城市高质量发展融合起来，探索具有本地特色的都市农业发展模式。

　　另外，特殊情况下也要允许以“开天窗”方式保留基本农田。按照自然资源部近期发布的政策规定，对城市开发边界内过于零星破碎、不便耕种的基本农田，应该优先以“开天窗”方式保留。

　　这种情况下，就可以允许在这些耕地上种植绿化植物，充分发挥其生态和景观功能，等条件允许时再通过土地综合整治实现连片耕作。

　　撰稿/陈明（中国社科院政治学研究所副研究员）

　　编辑/迟道华  校对/卢茜