中国人口老龄化加速 老龄法律政策配套进展缓慢

图为老人在恭和苑养老院的公共客厅读报。

 

　　我国人口老龄化加速已成重大战略问题

　　老龄法律政策配套进展缓慢

　　截至2014年年底，我国60岁以上老年人口已达2.12亿，占总人口的15.5%，其中65岁以上老年人口1.37亿，占总人口的10%。人口的加速老龄化给我国经济社会发展带来全面、深刻、持久的影响，已经成为影响国计民生、民族兴衰和国家长治久安的重大战略问题。

　　党的十八届三中明确提出要“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”，把应对人口老龄化写入党的纲领性文件。那么，我国应如何贯彻落实相关法律规定和文件精神？积极应对人口老龄化过程中又存在哪些困难和问题？《法制日报》记者就此进行了采访。

　　老龄法律政策体系更加健全

　　记者从民政部获悉，我国已基本形成了以老年人权益保障法为总依据，地方性法规、规章为骨干，《国务院关于加快发展养老服务业发展的若干意见》等规范性文件和配套政策为指导，《中国老龄事业发展“十二五”规划》和《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》为引领，有关国家和行业标准为技术支撑的老年人福利救助保障和养老服务业发展的法律政策和规划标准体系。

　　“据全国老龄办初步统计，两年多来，国务院及各涉老职能部门加快老龄法律政策制定步伐，共制定出台配套法规、规章及政策文件约88件。”全国老龄办相关部门负责人介绍说。

　　这88件中，国务院印发的有16件，主要涉及养老服务业、健康服务业、旅游业改革发展、政府购买服务、城乡居民基本养老保险、社会救助、医疗救助、机关事业单位养老保险制度改革内容；各涉老职能部门出台的配套规章和政策共72件。

　　在省级层面，江苏省在新修订的老年人权益保障法实施前修订出台了老年人权益保障条例；山东、陕西两省率先完成地方性法规的修订工作，出台《山东省老年人权益保障条例》和《陕西省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》；天津、内蒙古、吉林、上海等17个省份已列入立法计划；河北、山西、辽宁等7个省份正在开展立法调研。各地因地制宜，积极配套出台系列政策措施。山东、湖北、浙江等地率先出台《关于进一步加快老龄事业发展的意见》；北京、天津、上海、浙江等地分别出台了《北京市居家养老服务条例》《天津市养老服务促进条例》《上海市养老机构条例》《浙江省社会养老服务促进条例》等配套法规。

　　尽管老龄法律政策体系更加健全，但这位负责人也指出，老龄法律政策配套进展还很缓慢。在国家层面，家庭养老支持、长期护理保障、养老服务人才队伍、老年人监护、老年人力资源开发、老龄产业、老年人优待、商业养老保险等方面缺乏统一的顶层设计，尚未形成统一的制度安排；在地方层面，完成地方性法规修订的仅两省一市(陕西、山东、包头)，绝大部分地方仍然沿用原有法规，新老年人权益保障法精神难以落实。

　　养老服务水平发展并不平衡

　　近年来，在老年人权益保障法和国务院关于加快发展养老服务业和促进健康服务业发展两个意见指导下，养老服务业发展迅速。

　　截至2014年年底，全国养老床位总数达550万张，每千名老年人拥有养老床位数26张，北京、吉林、上海、浙江、江苏、安徽等省市率先实现每千名老年人30张床位目标；城乡社区养老服务设施覆盖率分别达70%和37%。各地采取措施吸引社会资本参与养老服务，积极运用PPP模式、智慧养老、“互联网+”等先进理念和技术，探索创新为老服务方式，在开发应用社区为老服务电子商务平台、开展家庭养老支持项目等方面积累了很多经验。各地积极探索“家院互融”等适合农村老年人需求的养老服务模式，河北、吉林农村互助幸福养老大院和辽宁农村困难家庭常年病人托管服务中心等经验得到推广。

　　但是，记者从民政部了解到，养老机构发展受土地供应和场所限制较大，地方政府安排养老服务设施用地积极性不高，部分地区养老机构建设用地需求未得到有效满足。此外，城镇老城区用地紧张，一些闲置场地由街道和企业管理，整合置换改造难度大，社区养老发展受限。由于投融资支持政策尚不健全，多数民办养老机构很难满足企业治理、盈利能力、现金流等授信准入的基础条件，利用金融、保险等新型融资渠道尚处于起步阶段，融资方式单一、融资对象狭窄、融资结构不合理等问题突出。

　　据民政部抽样调查，48.1%的养老机构的运营状况为基本持平，32.5%的机构亏损，有盈利的仅占19.4%。大部分民办养老机构是租赁房屋经营，主要依靠收取入住老人服务费用维持日常运营，租赁期短、装修费用高，并且随着租赁费用和人工成本逐年递增，盈利能力下降。

　　全国老龄办相关部门负责人指出，我国养老服务发展并不平衡。受社会经济发展水平、公共资源配置、地方政府重视程度等因素制约，中、西部社会养老服务发展整体滞后于东部省市，同一区域不同省份发展程度也有差异。与城市相比，我国农村养老设施和老龄服务供给严重不足，且存在功能不完善、服务项目少、质量效益低、可及性差等问题。

　　“养老服务水平与设施建设不匹配。”全国老龄办相关部门负责人说，在养老服务设施有关规划和政策要求下，各地养老床位、社区照料中心、居家养老服务大院等设施建设逐步达标，但在服务标准、服务质量、服务方式等方面相对滞后。

　　确保老人老有所医困有所助

　　当前，我国两亿多老年人中有近1.5亿患有慢性病，失能老人近4000万。60岁以上老人有三分之二时间处于“带病生存”状态。随着人口老龄化的加剧，慢性病疾病负担、失能和残疾老人的数量都会进一步增加，对老年卫生工作提出了更高、更新的要求。

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