甘犁 何青：克服新冠疫情不利影响 给老百姓发钱

 

作者：甘犁 何青 西南财经大学中国家庭调查与研究中心

来源：网易研究局

如何克服新冠疫情不利影响，奋力实现今年的经济和社会发展目标？基建投资对稳经济稳就业将发挥很大作用，但也不能忽视未来产能过剩的隐患。1-2月我国货物贸易出口同比已经下降了15.9%，而近期疫情转移至我国最主要的出口市场欧洲和美国后，海外市场需求更是急速下降，出口拉动经济在短期内已基本无望。加快释放国内市场需求，充分发挥“消费作为拉动经济增长的主动力”作用，无疑成为政策对冲疫情影响的必选项。

我国拥有近14亿人口的庞大消费市场，为消费成为拉动经济增长的主动力提供了现实基础。中国2019年经济增速为6.1%，其中消费贡献了3.5个百分点。就国内市场而言，随着疫情防控成效显现，国内企业有序复产复工，供给端压力正逐步缓解，但需求端仍旧持续承压，市场供求失衡风险增大。西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心进行的“新冠肺炎疫情专项调查”结果显示，居民的收入和消费意愿下降，特别是中低收入群体无钱消费和无意愿消费情况增多。目前，政府针对供给侧的各个环节，包括生产、流通和市场环境等都出台了相关政策，但从需求侧提升居民消费能力方面还缺少有力的刺激政策。事实上，只有当老百姓有钱可花并有信心花钱，才能将萎缩的消费恢复，将中断的产业链激活，让消费能够继续成为拉动经济复苏和增长的主动力。

笔者建议，基于我国目前已有的个税申报系统、城乡居民基本养老保险体系，由中央政府向中低收入群体中教育、医疗、养老、住房等民生负担较重的群体，进行一次性现金发放，以增加居民收入、提升居民消费能力。实施现金发放政策，能够将疫情救助与刺激消费相统一，既保证了低收入群体在困难时期维持基本生活，又提升了中低收入群体的消费能力，且在短时间内拉动经济的作用将比基建投资更具立竿见影的效果。

01、疫情后消费恢复增长前景不乐观

突发疫情导致社会部分经营活动停滞，对社会消费也造成严重冲击。国家统计局数据显示，2020年1-2月份，社会消费品零售总额同比下降20.5%。疫情管控措施逐渐解除后，居民消费将有所恢复。但能否恢复至正常水平并实现增长，需要结合当前消费者的信心状况以及制约消费增长的相关因素来判断，遗憾的是上述情况均不乐观。

1、就业和收入预期降低

西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心2月25日-3月21日对全国有代表性的3143户家庭进行了“新冠肺炎疫情专项调查”。结果显示，39.3%的家庭表示会在2020年减少消费，而预计减少幅度超过50%的家庭占比7.8%，减少幅度超过30%的家庭占比16.6%，减少幅度超过10%的家庭占比31.6%。

调查结果同时显示，疫情对居民的企业经营状况、就业形势、收入增长和资金流动性都造成了负面影响。具体表现为：

（1）受疫情冲击，居民对企业经营状况和就业形势预期较为悲观，57.4%的企业职工预期企业经营利润会出现下降，30.8%认为所在企业会采取裁员措施。

（2）由于对企业经营状况的悲观预期，居民存在较强的收入减少预期，60.1%的受访者预期2020年家庭收入相比上一年会有所下降，预期减少幅度超过50%的比例为12.5%，预期减少超过30%的比例为29.7%，预期减少超过10%的比例为51.7%。

（3）居民对家庭日常生活开支资金流动性的判断也较为悲观，财务脆弱家庭占比升高，60.7%的受访者表示疫情使生活开支紧张，36.2%的家庭认为如果出现收入暂停，家庭储蓄只能维持3个月以内的生活开支。

（4）居民预防性储蓄可能增加，31.9%的家庭表示受疫情影响未来会增加储蓄，这将进一步制约优化消费环境、促进消费升级相关政策发挥作用。

02、低收入群体消费受限，制约消费总量增长

在当前收入差距较大背景下，富人消费能力强，但边际消费意愿低、储蓄意愿高，可释放的消费潜力有限；穷人边际消费意愿高，但收入低、流动性约束大，消费能力难以得到提升，这是制约消费总量增长的关键性因素。根据中国家庭金融调查（CHFS）数据，收入最高10%组的家庭，其储蓄率达66.8%，储蓄额占当年全国总储蓄的62.5%；收入最高5%组的家庭，其储蓄率更是高达72.6%，其储蓄额占当年全国总储蓄额的50.4%。相比之下，每年大约有三分之一的家庭当年的收入小于支出，需要靠借贷或往年储蓄来支撑消费。低收入家庭消费受资金流动性约束非常强，收入最低20%组的家庭中有91.5%当年储蓄为负；而随着收入阶层越高，负储蓄家庭的占比逐渐下降，在收入最高的20%组收入家庭中，负储蓄家庭占比仅为8.8%。

中低收入家庭资金流动性受疫情冲击较大。从因疫情导致家庭开支紧张的家庭比例来看，年收入在3万以下的家庭中，生活开支紧张的家庭占比高达78.4%；年收入在3-5万之间的家庭，56.9%因疫情导致生活开支紧张；收入在5-10万的家庭，这一比例则为63%；收入在10-20万和20万以上的家庭，这一比例则分别为43.1%和20.4%。

中低收入家庭对收入增长预期也更为悲观。年收入在3万以下和3-5万的家庭，2020年收入下降的比例分别为65.4%和61.0%；预期收入不受影响的比例则只有9.9%和13.9%。这部分家庭收入也存在较大的不确定性，有将近1/4对2020年收入变化情况无法做出判断。收入不确定性也有可能制约消费支出。从预期收入下降的幅度来看，年收入3万以下的家庭，预期收入减少幅度超过30%的占比高达47.0%；年收入在3-5万的家庭，预期收入下降超过30%的比例为29.6%；年收入在5-10万、10-20万和20万以上的家庭，预期收入下降超过30%的比例则相对较低，分别为18.7%、15.6%和19.5%。

中低收入家庭消费意愿降低。从2020年全年消费计划减少超过30%的比例来看，年收入在3万以下的家庭最高，为22.1%；年收入在3-5万之间的家庭为18.9%；年收入在5-10万的家庭为12.3；年收入在10-20万和20万以上的家庭则分别为11.8%和9.8%。

03、现金补贴解燃眉之急，短期提振消费立竿见影

1、消费券应对总需求冲击只是杯水车薪

目前，我国不少地方政府已通过发放消费券来启动本地经济。据不完全统计，已有19个省（非全省）宣布向居民发放消费券。主要用于刺激餐饮、旅游、体育等行业领域的消费。地方政府及时出台消费券政策，对带动消费活动、提升消费活力，帮助受疫情冲击较大的餐饮、文化旅游产业复苏，能起到积极作用。但因地方政府财力限制，难以定向解决低收入群体流动性问题、限定使用范围而灵活性较差等因素，难以推动消费取得更大规模的增长。

综合各地情况来看，消费券在疫情救助与刺激消费方面存在以下问题。1.加剧地区间发展不平衡。消费券目前由地方政府主导，对拉动地方经济有积极作用。但由于不支持跨省或跨地区使用，对于财力不足、无法发放消费券的地区而言，经济启动较慢将进一步加剧地区间贫富差距。2.难以带来社会消费水平的整体上升。消费券大都限定了消费项目，且多集中于文化旅游、餐饮等服务类行业。对具体行业进行精准补贴，能够带来特定行业需求的短期增长，但难以带来社会消费水平的整体上升。如2007年“家电下乡”计划，虽然促进了家电消费增长，但也挤出了其它消费，户均总消费并没显著变化。3.消费券通过支付平台或是“摇号”方式发放，不能保证低收入群体从中获益。限定商品范围，可能导致优惠商品并不是低收入家庭生活所需；设定消费门槛，也不利于低收入群体消费。

因此，要真正落实保民生和拉动宏观层面更大范围的消费需求，仅仅靠目前地方政府发放消费券恐怕只是杯水车薪，需要中央政府在全国层面对中低收入群体进行一次性大规模现金发放，并保证一定的力度与覆盖面，增加居民收入，提升居民消费能力，通过刺激消费带动经济良性循环。

2、大规模现金补贴是有力应对短期需求冲击的政策工具

针对居民，尤其是中低收入群体，发放一次性现金补贴是常见的应对临时性冲击的财政政策工具。现金补贴是否会转化成储蓄？这是现金补贴政策被质疑时经常提及的问题。

笔者认为，疫情专项补贴并不会转化成储蓄。其道理在于，疫情导致居民存在较大流动性约束，一次性补贴可有效缓解流动性约束，居民会很快就会将收到的补贴花出去，从而有力的提振短期消费。针对边际消费倾向高、流动性约束大的中低收入群体，发放一次性现金补贴可以用于购买生活必需品以解燃眉之急，不大可能增加储蓄。从对美国2001年和2008年两次大规模居民现金补贴的研究来看，居民在发放补贴的当季就将大部分补贴直接用于增加消费。由于低收入群体边际消费倾向更高、受流动性约束越大，大范围针对中低收入群体的补贴可以直接转化为大规模消费，加上乘数效应，对整个经济体而言将发挥强力的刺激作用。此外，危机之后的大规模现金补贴，也有助于增加居民对政府保民生能力的信心而减少预防性储蓄。“雪中送炭”的现金补贴更是蕴含着另一层社会意义——解老百姓燃眉之急，拉近老百姓与政府的距离，增强人民向心力，为社会经济复苏营造良好的社会氛围。

从国际经验来看，美国政府2001年和2008年为应对互联网泡沫破裂和金融危机，启动了针对居民的大规模现金补贴政策，覆盖面均超过60%的居民，补贴规模占GDP的比例分别为0.4%和1.3%。后续研究表明，这两次大规模现金补贴在短期内成功提振了消费。2001年发放的补贴中，2/3直接用在增加消费上，使得美国2001年三四季度的消费总额分别增长0.6%和0.8%。2008年的现金补贴因力度更大效果也更显著，尤其刺激了耐用品及相关服务的消费，现金补贴使二季度的居民消费增长了1.3个百分点。从补贴对象来看，对低收入、低流动资产等流动性约束更大的群体效果更加显著。

针对此次新冠疫情，美国、加拿大、澳大利亚、新加坡、印度等国家，以及我国的香港、澳门特别行政区均陆续推出了针对居民的现金补贴计划。

在美国推出的2万亿美元（GDP的10%）财政刺激计划中，对家庭或个人现金补贴规模达5600亿美元，占GDP的2.9%，远超2001年和2008年的规模。合计年收入不超过15万美元的夫妇可获得2400美元，每个孩子还可额外获得500美元。

加拿大针对受疫情影响的居民的现金补贴规模达到475亿加元，占GDP的2.3%。澳大利亚针对居民的直接补贴规模达249亿澳元，占GDP的1.3%。新加坡针对个人和家庭的补贴预算总共达59亿新元，占GDP的比例为1.3%。印度也推出了大规模的现金补贴计划，总规模达1.7万亿卢比，占GDP的1.2%。

我国的香港和澳门特别行政区，除对特殊困难群体的补贴外，也针对居民推出了具有普惠性质的现金补贴政策。香港的补贴总额达790亿港元，占GDP规模2.7%；澳门的补贴总额达96.8亿澳元，占GDP的2.3%。此外，韩国针也计划针对七成韩国家庭推出规模达9.1万亿韩元、占GDP总量0.5%的现金补贴计划。

另外，英国和德国目前的财政刺激政策中，也安排了大规模资金针对中小企业给与直接的现金支持。英国除对直接受疫情影响的企业、职工发放补贴和提供贷款支持外，针对年利润低于5万英镑的个体经营者推出每月2500英镑，至少发放3个月，预算总额90亿英镑的补贴政策。德国在总额7500亿欧元的刺激计划中，有500亿欧元（占GDP1.5%）专门对中小企业和个体工商户的发放一次性补贴。

04、大规模现金补贴政策在中国可行

目前，我国主要通过把“受疫情影响收入下降、符合条件的困难群众”纳入低保进行救助。针对大范围居民的大规模现金补贴政策尚未见出台。鉴于疫情影响下我国居民已经面临资金流动性约束，现金补贴则是现阶段更优的政策选项，通过增加中低收入人群收入水平，稳定生活预期和消费信心，最大可能提高居民消费能力和意愿，推动总需求复苏。

1、个税申报系统提供技术支持

2018-2019年度的个税改革，更深远的现实意义是建立起开展下一步个税改革的“基础设施”——居民收入申报系统，也就是个税APP系统。在此基础上，实施更具普惠性的现金补贴政策已具备技术条件，让包括月收入5000元以下“零”个税居民也通过填报该系统，享受疫情专项现金补贴，并为在疫情之后逐步建立起长期稳定的激励相容的转移支付制度奠定基础。

通过居民收入和支出申报系统来进行现金补贴有以下优势：

第一，执行成本相对较低。居民收入和支出系统可以把中央财政资金直接发放到居民账户，避免了通过重重行政层级发放带来的干扰。

第二，发放速度快。通过电子支付可以及时快速将资金发放到家庭账户，保证将政策意图尽快转变为政策效果，尽快将资金发放到居民手中以启动居民消费复苏。

第三，可以根据家庭收入和支出状况对现金补贴发放额度进行自动调节。居民收入和支出申报系统里综合了居民的各项收入来源、结构和大额支出状况，根据这些信息灵活精准地设计现金补贴方案，让现金补贴更加符合居民的实际需求，从而更加有效地实现政策目标。

由于需要缴纳个税的群体比例不高，目前个税APP系统注册人数占比偏低。但目前我国信息基础设施已经相当发达、移动互联网渗透率比例也非常高。从各地迅速推行复工健康码的情况来看，通过大力宣传与基层督促，短期内让更多家庭进入该系统、形成全社会覆盖，不会存在太大困难。

大规模现金补贴的对象，主要是中低收入群体中子女教育、继续教育、医疗、房贷、房租、养老等民生支出负担较重群体。这部分群体受疫情的影响相对较大，资金流动性约束较大。在目前个税专项附加扣除申报体系下，对这六个项目已经建立起相关信息的申报和核实机制。直接利用个税系统，对中低收入家庭进行专项补贴具有较强的可行性。针对老年人的补贴，则可通过已经覆盖绝大部分老年人口的社会养老保险体系发放。

2、补贴标准参照专项附加扣除

现行个税制度下，年综合所得在6万以上的群体已经享受专项附加扣除福利。为更好的与个税制度衔接，申报补贴的个人收入标准可设定为6万元。为扩大政策覆盖面，除取得工资薪金、劳务报酬、稿酬等综合所得群体外，将以个体工商经营和务农为主要收入来源的群体也应包括在内。在此基础上，根据不同家庭的劳动力数量设定不同的家庭收入标准。对于1个劳动力的家庭，年收入不得超过6万元；2个劳动力家庭，年收入不得超过12万元；3个及以上劳动力家庭，年收入不得超过18万元。

补贴设计也可尽量参考个税六项专项附加扣除项支出额的认定标准和认定方式，按照认定支出额10%的比例设定各类补贴的额度。好处在于可以充分利用个税专项附加扣除申报已经形成的相关信息填报和核实机制。具体而言：

（1）儿童补贴，可将范围扩大到3岁及以下儿童，包括所有16岁以下的儿童以及16岁及以上仍接受全日制教育的子女。每个儿童给与1200元一次性补贴。

（2）接受继续教育成年人，给与480元一次性补贴。

（3）大病医疗，医疗保险自付部分超过15000元，低于80000元的部分给与10%的补贴。

（4）首套房房贷，给与1200元一次性补贴。

（5）工作城市无自有住房的租房家庭，发放一次性租房补贴。直辖市、省会、计划单列市，补贴1800元；市辖区户籍人口超100万的城市，补贴1320元；其他城市，补贴960元。

（6）领取城乡居民养老保险的老人，通过城乡居民基本养老保险账户直接发放，补贴标准为1200元。

根据测算，预计将覆盖全国70%的家庭，3.26亿家庭直接受益。户均补贴额2300元，补贴总额7500亿元。这7500亿元的一次性补贴，可有效缓解中低收入家庭流动性约束，直接转化为5000亿元的消费。考虑消费乘数效应，总共将带来近10000亿元的经济增长，相当于2019年GDP总量的1个百分点。

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3、额外专项补贴救助三类重点人群

此外，对受疫情冲击较大、同时政策难以覆盖的特殊群体，给与额外的专项补贴救助。第一类是受疫情直接影响的人群。目前湖北仅对防疫一线工作者取得的临时型性补助免税是远远不够的。对他们应该要有专项的补贴和奖励。另外，这次因为医疗资源全面倾向于新冠病毒，很多其他的病人没有得到及时的救护，还需加大对大病医疗的救助。第二类是未纳入政府正式保障制度范围的低保、特困户边缘群体。对已经纳入国家正式保障体系的低保户、特困户，从政府收到的保障性收入并不会受到影响。但对于未纳入正式保障范围内的边缘群体，他们就业和收入稳定性都比较差，在疫情冲击下，他们的基本生活可能存在更大困难，需要更大力度的补贴支持。目前民政部门在努力扩大低保范围，将这部分人群纳入低保。但这类人群一旦有工作又容易超出低保标准，从而给低保工作带来较大的进入退出管理成本，不妨以“疫情专项补贴”的方式，一次性给予现金补贴进行保障。最后，对于因疫情防控而无法开业经营的行业从业人员，也可以现金补贴的方式给予一定程度的特别生活救助。

4、更大力度国债应对当务之急

更具普惠性的现金补贴政策的实施需要更大规模的财力支持，而通过发国债来解决资金来源已在国际上达成共识。根据央行数据，2019年底我国政府债余额37.37万亿元，相当于2019年GDP余额的37.7%。这与其他主要经济体相比，均处于较低水平。2018年，美国政府债务占GDP比重为106%，日本政府债务占GDP的比重高达222%，德国政府的债务占GDP的比重为68.3%，法国政府的债务占GDP的比重为122%，印度政府债务占GDP的比重为69.8%，都比中国要高得多。发放防疫特别国债来对低收入群体定向发放一次性补贴，不论是保民生，还是稳增长，都有效可行。3月27日政治局会议提出要发行特别国债，资金问题已经解决。

5、兼顾短期刺激和长远谋划

在应对疫情拉动消费的同时，发放现金补贴对实现今年经济和社会发展目标，包括确保如期完成脱贫攻坚目标，巩固脱贫攻坚成果，同样具有重要意义。

对低收入群体的直接现金转移支付不足，是制约我国缓解相对贫困、缩小收入差距的重要原因之一。疫情期间发放现金补贴，而疫情结束以后可以在此基础上试点推广有条件现金转移支付、劳动收入奖励等激励相容的保障制度，逐步建立起缓解相对贫困问题的长效机制。