城市地下空间私搭乱建、管理混乱

　　城市越来越深！地下空间也在“私搭乱建”

 

　　对话嘉宾

 

　　吴亮(主持人，国务院参事室特约研究员、同济大学教授)

　　郭允冲(住房城乡建设部前副部长)

　　陈湘生(中国工程院院士)

　　谢雄耀(同济大学教授)

　　束 昱(同济大学教授)

　　刘千伟(上海市住建委总工程师)

　　肖 辉(上海市交通委规划处处长)

　　季倩倩(上海城投副总工程师)

 

　　随着城市化的推进，城市地下空间的开发利用越来越成为热点话题。

 

　　在北京，全长约13.5公里的东六环通州段，局部段落将结合城市副中心建设需要，改为地下隧道。

　　上海知名的“深坑酒店”深入地下超70米，还出现越来越多的地下商场、地下快速路。据2017年统计测算，上海地下空间开发总面积1.1亿平方米，年均增长量400万～500万平方米，年均投资达1000亿元。

　　新颁布的《河北雄安新区规划纲要》有专门章节对“合理开发利用地下空间”进行规划，指出要结合城市功能需求，积极利用浅层、次浅层空间，有条件利用次深层空间，弹性预留深层空间。

　　城市越来越高，也越来越深。

　　“新型国土资源”亟待受到重视

　　郭允冲：

　　城市地上空间叫一次土地资源，地下空间叫二次土地资源。日本在1991年《东京宣言》中就已把地下空间作为新型国土资源，新加坡也把地下100米作为新兴国土资源，而我国目前城市地下空间专项法律法规还不健全。

　　谢雄耀：

　　我国60米～200米地下空间的全要素开发，现在还停留在研发与设计层面。从技术层面来说，可以有效利用地下200米深度之内的空间。一般地下的道路、管线、污水管、综合管廓在30米深之内，上海最深的世博变电站30米深。上海一些高层建筑的地下室有地下5层，地基可以伸到30米左右。地下暗河、地下科学工程有些可以到达60米深。地下60米如何利用？可以做地下物流、地下垃圾通道等。

　　刘千伟：

　　与发达国家大都市相比，我国地下基础设施规划与建设存在诸多短板，如地下管网敷设混乱、底数不清，地上地下规划不同步、道路反复挖掘，建设缺乏前瞻性、远落后于城市承载力需求等，要系统规划建设地下交通、地下管廊、地下物流、地下建筑、地下商业、地下科研设施等新基础设施。

　　谢雄耀：

　　我国目前亟待将“地下城市”作为关键构成，纳入智慧城市公共信息平台和应用体系建设框架，依托高精准定位、云计算、大数据、信息感知等，统筹协调地下消防、供电、照明、通风、排水、通信、监控、报警、标识等附属设施的信息采集和动态更新，全面实现地下基础设施建设与管理的智能化。

　　管理权限混乱、技术标准落后

　　吴亮：

　　有专家指出，我国城市地下空间投资开发缺乏统一规划。上海起步较早，但仅是在2004年做了概念规划，2015年提出了地下空间开发原则，还是无法落地。目前，上海市中浅层(40米内)地下空间规划缺失，导致地下空间资源无序占用，而深层(40米外)的空间投资开发规划还没有制定。

　　束昱：

　　地下基础设施投资开发牵头管理部门不明确，规土部门管的主要是地上部分，可以明确规定建筑限高、容积率、天际线等，但地下空间没有专门管理机构，无序建设现象严重，缺乏规划体系上的总体指引。在国家部委层面，自然资源部提出的空间管控体系和国家发改委提出的5年规划体系，在实际执行中难以协调操作。

　　郭允冲：

　　城市地下空间管理权限混乱、执行力不足。现在城市地下空间各行业、各部门、各专业各自为政。比如，上水下水是市政工程负责建设，电力线下地归口电力部门建设，通信下地是通信部门建设，往往造成重复建设。

　　陈湘生：

　　城市地下基础设施技术标准不一致，更新滞后。很多人防技术标准已经落后，现有人防资源15%是闲置的，废弃率达1%以上。而且人防工程点状多、贯通少，利用效率很低，也很难满足现代战争的需求。

　　地下空间开发大有可为

　　谢雄耀：

　　要进一步加快城市地下空间资源立法，统一规范、统一标准、统一安全运维，加快出台约束性法规，再由地方统一规划操作。在此基础上，进行全域多规合一规划，加大体制机制创新，引导各方资本积极投入城市地下空间开发。

　　郭允冲：

　　在体制机制上明确地下空间资源的规划、开发建设、日常运营管理，由一个部门来统筹管理。明确对城市地下空间资源开发建设的统一领导，创建三维立体国土空间开发体系中的地下空间资源利用体系，地上地下一体化多规合一。在规划当中引导各类城市基础设施转入地下，制定清单，有的鼓励，有的限制，必须让规划实施落地。

　　束昱：

　　地下空间应该是“公益型+经营型”的，可以把这两部分整合在一起，政府在这方面还是大有可为的。特别是在轨道交通车站周边，可以引入民间资本投资。

　　季倩倩：

　　推进地下空间资源资产化，明确产权概念，设计合理的地下空间土地收储机制，政府可以委托成立特许经营权公司，对城市地下空间资源进行有效管理和开发。目前，人防设施仍然聚集在浅表层，能否考虑通过立法把人防放在更深层次的地下。俄罗斯的人防大部分都位于地下100米。

　　肖辉：

　　目前，城市地下基础设施的投资成本、收益和激励机制不明确。地下基础设施既有公益属性，也有商业开发属性。目前，很多地下设施的属性非常模糊，在现有机制下，单一由政府来投资或单一由开发商来投资，都存在一定困难。比如地铁站，由于土地归属不清晰，很多商业设施没有产权，房产证都办不下来，对开发商来说，只能给一个使用权，开发商不愿意。